Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 icon

Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010




НазваАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010
Сторінка25/28
Дата30.10.2014
Розмір6.18 Mb.
ТипПротокол
1   ...   20   21   22   23   24   25   26   27   28

^ РЕАЛІЗАЦІЯ СТАТУТНОГО ПРАВА

В СПОЛУЧЕНИХ ШТАТАХ АМЕРИКИ:

ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ
Анотація. У статті розглядаються актуальні питання реалізації статутного права в Сполучених Штатах Америки. Дається аналіз основних принципів та окремих норм статуту округи в Сполучених Штатах Америки. Розглядаються основні питання, що становлять предмет, структуру, порядок розробки, прийняття, механізми реалізації норм статуту та внесення змін до статуту округи в Сполучених Штатах Америки. Пропонується традиційні положення типового статуту округи Сполучених Штатів Америки використовувати при підготовці статутів територіальних громад в Україні.

Ключові слова: статут округи, окружна рада, Генеральна асамблея штату, правомочні виборці, публічне обговорення, голова окружної адміністрації, федеральні і місцеві органи штату, нормативно-правові акти загального характеру, перегляд норм статуту.

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы статутного права в Соединенных Штатах Америки. Дан анализ основных принципов и основных норм статута округи в Соединенных Штатах Америки. Рассмотрены основные вопросы предмета, структуры, разработки, механизмов реализации норм статута и внесения изменений в статут округи в Соединенных Штатах Америки. Предложено использовать опыт типового статута округи в Соединенных Штатах Америки при подготовки типового статута в Украине.

Annotation. In the article the actual questions of realization of regulation right are examined|considered| in United States of America. The analysis of basic principles and separate norms|standards| of regulation of territorial community is given in United States of America. Basic|main| questions, which make an object, structure, order of development|elaboration|, acceptance, mechanisms of realization of norms|standards| of regulation and bringing|payment| of changes|changing| to|by| regulation of statute in United States of America, are examined|considered|. It is suggested to use traditional positions|rules| of typical|model| regulation of district of United States of America for preparation of regulations of territorial societies|communities| in Ukraine.

Key words: statute of community, circuitous advice General assembly of the state|staff|, competent electors|voters|, public discussion, head of circuitous administration, federal and local organs of the state|staff|, authorities, normatively-legal acts of general|common| character|nature|, normatively-legal acts of private character|nature|, revision|viewing| of norms|standards| of regulation.
Шляхом статутного права в місцевому самоврядуванні пішли всі країни розвинутої демократії. Серед них Сполучені Штати Америки, Великобританія, Франція, наші сусіди Польща та Росія. Позитивний вплив статутного права на розвиток місцевого самоврядування ні у кого не викликає сумніву, адже тільки в статуті можна дуже детально описати правила і норми, які регламентують більшість спірних питань, що виникають у процесі роботи органів місцевої влади, на рівні закону така деталізація неможлива. Статут в більшості країн світу це дієвий механізм впливу громади на посадових осіб та органи місцевого самоврядування, побудований на принципі відкритості і доступності влади. Крім цього, саме статути дають можливість різним громадам підібрати найбільш оптимальну для себе модель місцевої влади, зважати на територіальну особливість та традиції кожної громади, а сам статут, як документ розроблений і прийнятий за участю мешканців громади, є досить авторитетним документом, якого дотримуються не тільки через можливі санкцій в разі його порушення, а передусім тому, що він є актом згоди, добровільним договором громади і влади, де права та інтереси кожного враховані однаково.

^ Постановка проблеми. Статут територіальної громади – це основний акт місцевого самоврядування, проте у державному управління не вистачає всебічного аналізу документа, врахування в статуті громади історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей кожної громади. Сучасні проблеми статутів територіальних громад та законодавча невизначеність питань становлення і розвитку, втілення в життя статутів територіальних громад спонукають до пошуку механізмів щодо забезпечення реальної роботи статутів на практиці. На сьогодні це стало одним з пріоритетних завдань для місцевого самоврядування України, вирішення якого в значній мірі сприяло б розвитку прав громади, громадян і стабільності самої держави. Звідси випливає, важливість статутів територіальних громад не лише в теоретичному, але і в практичному аспектах. Корисним є зарубіжний досвід для України ще й тому, що достатнього досвіду підготовки таких документів в Україні не має. Тому зарубіжний досвід, на прикладі Сполучених Штатів Америки є надзвичайно актуальним для України, де навіть невеликі міста і містечка мають власні статути. Недаремно статути США отримали назву малої конституції міст.

Запозичення іноземного досвіду стимулювало б процес запровадження статутів в муніципальну практику, дозволило б ліквідувати існуючі прогалини в правовій регламентації окремих питань організації та функціонуванні місцевого самоврядування в Україні. Багато положень статутного права Сполучених Штатів Америки могли б з успіхом застосовуватись в місцевому самоврядуванні України, це прискорило б процес становлення самодостатньої територіальної громади. Ця проблема сьогодні набуває особливого значення. Сьогодні іде процес зміни ставлення багатьох громад до власних статутів. Процес внесення змін і пропозицій активістів та членів територіальних громад статути яких були прийняті декілька років тому, але так і не стали дієвим механізмом, що виражає волю членів громади і по суті залишаються документами теоретичного характеру.

Якщо звернутися до зарубіжного досвіду запровадження статутів громад, то виявляється, що у бага­тьох містах європейських країн статути слугують регулюванню управлінських відно­син протягом багатьох століть, тоді як для України це ще досить нове явище, тому потребує ретельного опрацювання як вітчизняний, так і зарубіжний досвід.

^ Аналіз останніх досліджень. Визначення сутності територіальної громади та статутів територіальних громад в місцевому самоврядуванні України знайшло відображення у роботах багатьох вітчизняних та зарубіжних науковців: Ю.Наврузова , Ю.Сурміна , С.Друзюка , В.Куйбіди , С Крижанівського . Тематиці вивчення зарубіжного досвіду статутного права інших держав присвячено праці А.Ткачука, Н. Перинської. Напрацювання цих науковців є дуже важливим для розроблення нових концептуально – методологічних підходів статутного права в Україні. Проте поза увагою дослідників сьогодні фактично залишаються питання предмета, порядку розробки та прийняття статуту громади, що перетворило б статут на реальний механізм впливу громади на вирішення питань власного життя, згідно законів і Конституції України.

^ Мета статті полягає у виявленні норм статутного права у Сполучених Штатах Америки, застосування яких у вітчизняній практиці місцевого самоврядування дозволило б прискорити процес становлення статутного права та вирішення питань місцевого значення.

^ Виклад основного матеріалу. Актуальними для місцевого самоврядування України залишається досвід статутного права Сполучених Штатів Америки. Ці положення могли б з успіхом бути застосовані в Україні, де, на жаль, ще не існує механізму розв’язання головної проблеми українського статуту – коли він залишається лише формальним документом. В цій ситуації стають актуальними вже виписані і перевірені часом норми статутного права розвинутих демократичних країн світу. Дамо власну оцінку і подивимось чи могли б вони бути дієвими в місцевому самоврядуванні України.

Система місцевого самоврядування США включає в себе: представницькі та виконавчі органи влади. Окружна рада веде весь обсяг законодавчих робіт. Згідно з конституцією і законодавством штату Мериленд розробляє законодавство, що покладалося на генеральну асамблею штату Мериленд, до того як було прийнято статуту територіальної громади, згідно з яким ці повноваження перейшли до окружної громади. Рада складається з дев’яти членів, які є правомочними виборцями округи Монтгомері. Важливим є те, що члени ради в законодавчому порядку самі приймають розмір компенсації. Однак зміна розміру компенсації членам ради набуває чинності лише після чергових виборів і зміни складу членів ради. Таким чином члени ради можуть змінити розмір компенсації лише для своїх наступників .

Рада працює на пленарних засіданнях першого та третього вівторка кожного місяця, а також за необхідністю, коли раді доводиться приймати нагальні законодавчі акти. Закони, що приймає рада, спочатку проходять публічне обговорення, про яке рада оповіщає громаду заздалегідь. Приймається закон більшістю голосів членів ради, кожен голос реєструється у протоколі засідання ради. Всі закони, прийняті радою, мають бути опубліковані після їх прийняття, це стосується і резюме надзвичайних законів. Перед процедурою прийняття законодавчих актів вони мають бути опубліковані у стислому вигляді до моменту набуття ними чинності. за законодавством всі закони окрім надзвичайних набувають чинності через дев’яносто один день з дня прийняття. надзвичайні одразу після прийняття [3].

Будь-який закон, схвалений радою, виноситься на референдум, ухвалюється або відхиляється виборцями, через подання петиції від п’яти відсотків зареєстрованих виборців. Якщо мова не йде про асигнування коштів або стягнення податків, санкціонування випуску облігацій або інших фінансових зобов’язань терміном на дванадцять місяців, зобов’язання що стосуються будівництва, державної освіти, реконструкції державних будівель, якщо загальний річний обсяг таких санкціонованих зобов’язань не вищий за чверть вихідного відсотка окружної бази оподаткування. Виконавча влада згідно з конституцією та законами штату Монтгомері покладається на голову окружної виконавчої влади. Голова окружної виконавчої влади не має законодавчих функцій , він лише має право встановлювати правила і постанови, що були йому доручені згідно його статусу та займаної ним посади, чи згідно рішення ради. Має обов’язки головного службовця виконавчої влади округу. Головною функцією голови окружної виконавчої влади є забезпечення сумлінного запровадження законів в дію.

Члени ради призначають голові виконавчої влади округи компенсацію у законодавчому порядку і не змінюють його протягом терміну перебування ним на займаній посаді. Така політика дозволяє запобігти встановленню непомірних додаткових компенсацій за роботу в раді та виконавчій владі. Крім того голова виконавчої влади має право вето. Після прийняття радою законодавчого акту не пізніше, ніж через три дні його має бути передано на розгляд голові окружної виконавчої влади, який протягом наступних десяти днів повинен або ухвалити або відхилити його. Якщо голова окружної виконавчої влади відхиляє законодавчий акт, то в межах трьох днів після прийняття ним рішення про відхилення, цей законодавчий акт разом з викладеними у письмовій формі причинами, через які його було відхилено, повертається до ради. Не пізніше, ніж через шістдесят днів після отримання рішення голови виконавчої влади про відхилення рада має право голосами шести своїх членів прийняти цей законодавчий акт всупереч його відхиленню головою окружної виконавчої влади. Будь-який законодавчий акт, який не було ні схвалено ані відхилено головою окружної виконавчої влади, набуває чинності на чотирнадцятий день після його прийняття.

Голова окружної виконавчої влади призначає голову окружної адміністрації, якщо кандидатура була прийнята радою. Як правило це професіонал у галузі державного управління. Голова окружної адміністрації це по суті менеджер високої кваліфікації. Сума компенсації голові окружної адміністрації визначається головою виконавчої влади округу та погоджується з радою. Термін повноважень голови окружної виконавчої адміністрації не визначений. Він працює доти, доки на це є згода голови виконавчої влади округу [5].

Щодо призначення державних службовців, то в статуті прописано, що всі державні службовці, окрім тих, що призначаються за іншими правилами, призначаються і звільняються з посад на конкурсних засадах. На конкурсних засадах призначають розмір їх заробітної платні. Конкурси на вакантні посади проводять голови департаментів, відділів та органів округи. Система відбору кадрів має наступний вигляд. Для всіх чиновників та службовців окружних органів самоврядування Рада у законодавчому порядку запроваджує систему наймання на конкурсній основі. Мова не йде про членів ради, голови окружної виконавчої влади, голови окружної адміністрації, окружного аторнея - довірений представник певної правової структури, що надає юридичні послуги довірителю - юридичній або фізичній особі, голів департаментів, основних відділів та органів, відповідно до законодавства, будь-якого чиновника, що обіймає якусь іншу посаду, визначену за статутом як таку, що заповнюється поза конкурсом, одного довіреного помічника кожного члена ради, двох старших професійних співробітників ради, яких рада може призначати час від часу, трьох спеціальних помічників відділу голови окружної виконавчої влади, яких він на свій розсуд призначає час від часу, спеціального радника з правових питань, який призначається згідно з статутом [8].

Всі посадові особи та державні службовці, які отримують компенсацію з окружних коштів, повинні присвячувати весь робочий час виконанню своїх службових обов’язків [6].

Одним з найбільших розділів в статуті територіальної громади округу Монтгомері штату Мериленд є розділ присвячений фінансам. Щороку голова окружної виконавчої влади подає до ради на розгляд проекти бюджету капіталовкладень та поточного бюджету разом з пропозиціями відносно обсягу видатків і фінансових джерел на наступний фінансовий рік, а також будь-яку іншу інформацію, представлену в такому вигляді та в такій мірі деталізовану, як вважатиме за необхідне голова окружної виконавчої влади, або як це буде передбачено у законодавстві [7].

Рада повинна провести публічне обговорення поданого проекту бюджету та запропонованих шестирічних програм. Процедура обговорення бюджету прописана в статуті громади, визначені терміни, не пізніше ніж через двадцять один день після подання. Рада щороку приймає граничний рівень витрат, в свою чергу виступає комісією з граничного обсягу витрат. Всі зауваження ради повинні бути враховані при розробці бюджету капіталовкладень та поточного бюджету. Саме рада встановлює процедуру та критерії прийняття граничних витрат сукупного поточного бюджету та сукупного бюджету капіталовкладень. Рада встановлює критерії та процедуру для прийняття граничних рівнів витрат у законодавчому порядку. Бюджети з перевищенням рекомендованого граничного рівня витрат приймаються лише за умови, якщо щонайменше сім членів ради проголосували схвально.

В будь-якому фонді фінансування, будівництва та експлуатації комунальних підприємств або інших фондах округи може нагромаджуватися нерозподілений надлишок. Проте, якщо такий нерозподілений надлишок утворюється у загальному фонді, його величина не повинна перевищувати п’ять відсотків надходжень до загального фонду протягом попереднього фінансового року. Такий невикористаний надлишок може розподілятися на додаткові та надзвичайні асигнування. Голова окружної виконавчої влади має право в будь-який час перевести неосвоєний залишок асигнованої суми в межах одного підрозділу або з одного підрозділу до іншого підрозділу того ж самого департаменту. Переведення неосвоєних асигнувань між департаментами, комісіями або на інший рахунок здійснюється тільки окружною радою за поданням голови окружної виконавчої влади [3].

Окремо в статуті прописана процедура обмеження обсягу видатків. Забороняється витрачати кошти округи або санкціонувати такі видатки, якщо вони перевищують неосвоєні суми асигнувань, виділених на покриття цих видатків.

З метою проведення щорічної незалежної ревізії всієї фінансової документації та діяльності структур окружної влади, її чиновників та службовців, рада наймає дипломованого бухгалтера шляхом укладання трудової угоди, або в інший спосіб. Рада одержує повний звіт про результати ревізії та розповсюджує примірники для ознайомлення з ним громади [7].

Окремий розділ статуту присвячений політичній діяльності. Наголошено, що не існує жодних обмежень щодо участі державних службовців та посадових осіб у політичній діяльності. Приймати участь в політичних кампаніях різних кандидатів. Але забороняється примушувати вкладати кошти в політичну кампанію або надавати політичні послуги кандидатам.

Багатьом буде цікаво дізнатись як вирішено в статуті питання стосовно корупції. Жодній особі, що одержує заробітну платню або компенсацію витрат, що у повному розмірі або частково виплачуються з окружних коштів, не дозволяється просити, приймати, пропонувати, давати або обіцяти гроші або якісь цінні речі у зв’язку з призначенням або найманням на роботу окружними органами влади.

Корисними для нашої системи місцевого самоврядування і статутного права будуть принципи відкритості та доступності влади. Окремий розділ статуту присвячений звітуванню влади перед громадою. Протягом шістдесяти діб голова виконавчої окружної влади укладає та передає на розгляд громаді та окружній раді щорічний звіт, де відображено досягнення та висвітлено діяльність виконавчої влади. Також щороку окружний аторней [8] має опублікувати нормативно-правові акти, що були прийняті та ухвалені радою. Вони публікуються у вигляді зводу чи додатку до окружного кодексу, який має покажчик та включає в себе всі нормативно-правові акти загального характеру, тривалі за строком дії, які були прийняті радою або головою окружної ради протягом року.

Будь який член громади має право ознайомитись з цим документом окрім конфіденційних матеріалів приватного характеру, матеріалів обліку кадрів, поліцейських протоколів та інше. Засвідчений примірник документу надається після сплати незначної суми, встановленої законом [6] .

Як в Україні так і в Сполучених Штатах Америки законодавство про місцеве самоврядування має носити гнучкий характер і реагувати в першу чергу на потреби самої громади, а також територіальні особливості громади. З цією метою окружна рада призначає комісію з питань перегляду норм статуту. Це відбувається один раз на чотири роки. За таких умов місцева влада вже не може дозволити собі відчуження від громади. Адже члени громади чітко проінформовані про дії законодавчої та виконавчої влади. Громада безпосередньо впливає на рішення влади:

  1. Має можливість отримати копію протоколу будь-якого рішення ради, окрім матеріалів приватного характеру.

  2. Має можливість впливати на намір влади прийняти те чи інше рішення, адже окружна рада заздалегідь повідомляє про публічне обговорення законопроекту.

  3. Може скасувати закон, який прийнятий всупереч прагненням більшості членів громади. Для цього передбачене право місцевої ініціативи та референдум.

Сам статут територіальної громади – стабільний документ. Однак передбачена і можливість внесення до нього змін.

^ Висновки та перспективи подальших досліджень. Вже декілька років відбувається боротьба між прихильниками централізованої влади та децентралізації системи органів влади. В разі схвалення Верховною Радою України нового закону про місцеве самоврядування, який закріпив би принцип відкритої та прозорої співпраці органів місцевого самоврядування та територіальних громад, громади б закріпили свої права та обов’язки в статутах територіальних громад.

Потребує зміни ставлення і розуміння простих громадян, членів громади до влади, не просто, як спостерігачів за діями влади, а безпосередніх співвиконавців у втіленні в життя власних інтересів. Активна участь громадян у реалізації статутного права значно ускладнить діяльність органів місцевого самоврядування, але це є найбільш дієвий шлях, який забезпечить необхідні територіальним громадам демократичні перетворення. Це підтверджується і досвідом США, де норми статуту працюють довгий час, добре виписані і перевірені реаліями життя. Багато з них могли б бути використані в місцевому самоврядуванні України.

Як свідчить аналіз статутного права США, велику увагу приділено питанням забезпечення демократичного прийняття рішень. Застосування принципів прозорості влади забезпечує відповідальність місцевої влади перед громадою за прийнятті рішення. Корисним для статутного права України є той момент, що велику увагу приділено питанням забезпечення демократичного прийняття рішень. Детальна регламентація порядку підписання прийнятого рішення і введення в дію, право вето голови виконавчої влади.

Досвід більшості країн, зокрема США доводить, що саме на рівні громади реалізуються більшість прав і свобод громадян. Статути дають можливість закріпити найбільш оптимальну модель місцевої влади, адже громада сама бере на себе певні обов’язки, а тому дотримується не через можливі санкції, а через добровільну згоду на такі зобов’язання.

Подальші розвідки у цьому напрямі повинні бути направлені на виявлення ресурсів розвитку статутного права в Україні та правові форми їх використання.
Використані джерела інформації:

  1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30. – ст.19.

  2. Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 21.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - №24, ст. -170.

  3. Ткачук А.Ф. Статут міста (округи), як правова форма регулювання громади / Ткачук А.Ф.-К.: матеріали громадських слухань, 2005. - 8с.

  4. Батанов О.В. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. частина 1 [ За заг. ред. проф. П.Ф. Мартиненка] /О.В. Батанов, В.М. Кампо. – К.:Знання України, 2005. – 375c.

  5. T. Tambouris, Modinis Study at Local and Regional Level. Presentation at the statute of community /06 Conference – Bordealex: 22 March 2006. – 117 p.

  6. Ніколь Дж. Комунальний менеджмент.2-ге вид.: Пер. з анг. – Л.: Вид. дім «Вільямс», 2000. – 74 с.

  7. Сайт Національної Ліги міст США //[Електронний ресурс]. - Режим доступу: //http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/analit/usa094.txt

  8. Матеріал з Вікіпедії – вільної енциклопедії//[Електронний ресурс]. - Режим доступу: // http://www.rada.gov.ua/UK. Wikipedia.org.


Рецензент: Сурмін Ю.П., д. соц. н., професор.

УДК 352 Ільховська М.Ю.,

аспірант

Академії муніципального управління

^ ПОШУК ШЛЯХІВ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ КОМУНАЛЬНИМИ ПІДПРИЄМСТВАМИ
Анотація.У статті розглянуто комунальні підприємства як важливу складову частину комунальної власності, проаналізовано основні проблеми функціонування комунальних підприємств та запропоновано деякі шляхи підвищення ефективності управління комунальними підприємствами.

Аннотация.В статье рассматриваются коммунальные предприятия как важная составляющая коммунальной собственности, анализируются основные проблемы функционирования коммунальных предприятий и предлагаются пути повышения эффективности управления коммунальными предприятиями.

Аnnotation.The municipal enterprises as important component of municipal property are examined, basic problems of functioning the municipal enterprises are analyzed and something decisions of preferment effectiveness of management are proposed in the article.
Вступ. Становлення і розвиток демократичної держави і громадянського суспільства вимагає посилення ролі, розширення сфери діяльності і впливу місцевого самоврядування на економіку та соціальну сферу, що, в свою чергу, потребує відповідної ресурсної бази, яка могла б забезпечити самостійність, повноцінне функціонування і виконання всіх покладених на місцеві органи повноважень, які включають в себе вирішення не лише завдань і проблем місцевого значення, але й делеговані органам місцевого самоврядування певні державні функції. В Україні існує багато економіко-правових проблем ресурсного забезпечення процесів становлення, розвитку і функціонування самодостатніх муніципальних утворень, досить часто виникає проблема ефективного розподілу та використання обмежених ресурсів для досягнення поставлених цілей. Комунальна власність є однією з найважливіших складових ресурсного потенціалу муніципального утворення, що забезпечує виконання багатьох функцій і завдань органів місцевого самоврядування, є джерелом формування значної частини фінансових ресурсів муніципального утворення, крім того комунальні підприємства, що входять до складу комунальної власності задовольняють значну кількість потреб територіальної громади. Створення ефективної системи управління комунальною власністю та, зокрема, комунальними підприємствами є актуальною проблемою для України не лише тому, що комунальна власність є базою місцевого самоврядування, а ще й тому, що більшість комунальних підприємств сьогодні є збитковими і працюють на межі своїх можливостей.

^ Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання підвищення ефективності використання комунальної власності у своїх працях піднімала Боровська О. Ю, проблеми реформування підприємств комунальної сфери досліджували Русанов О.М. та Удалих О.О., джерела фінансування комунальної інфраструктури розглядав Гайко Є.Ю., а також інші автори та економісти.

^ Постановка завдання. Постійне погіршення якості комунальних послуг в Україні, зниження рентабельності та прибутковості комунальних підприємств вимагає пошуку шляхів підвищення ефективності діяльності комунальних підприємств, оскільки підприємства саме цієї сфери є важливою складовою частиною комунальної власності і задовольняють значну кількість потреб територіальної громади. Тому метою статті є розгляд основних проблем комунальних підприємств та пошук резервів підвищення ефективності їх діяльності ті удосконалення процесу управління підприємствами комунальної сфери.

^ Основна частина. Відносини пов’язані з правом власності регулюються в Україні двома основними нормативно-правовими документами – Конституцією України та Цивільним кодексом України. До 20 червня 2007 року відносини права власності регулював ще один документ – Закон України «Про власність», але він втратив чинність згідно із Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Цивільного кодексу України" від 27 квітня 2007 року [3]. Конституція України та Цивільний кодекс України визначають право державної, право комунальної та право приватної власності. Таким чином, в Україні на конституційному рівні комунальна власність визнана самостійною формою власності.

Рада Європи відповідно до Рекомендації 132 (2003) «Про комунальну власність у світлі принципів місцевого самоврядування» закликає держав-членів гарантувати органам місцевого самоврядування право володіти комунальною власністю, оскільки це є основним чинником місцевого самоврядування і забезпечує виконання органами місцевого самоврядування своїх функцій і повноважень, обсяг комунальної власності має надавати органам місцевої влади можливість виконувати їхні обов’язки на користь місцевої громади [1].. Конституція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб’єктом якої є територіальна громада [2]. Відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”: „право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування” (ст.1) [4]. Відповідно до ст. 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, у тому числі і грошові кошти, що належить територіальній громаді, а управління цим майном здійснюють обрані територіальною громадою органи місцевого самоврядування [5]. Комунальна власність включає рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів та інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади охорони здоров’я, освіти, науки, соціального обслуговування, кошти отримані від відчуження об’єктів комунальної власності, інше майно і майнові права [6].

Вартість комунальної власності територіального утворення значною мірою визначає рівень його незалежності і самостійності [7]. Система обліку об’єктів комунальної власності, яка існує в Україні сьогодні, не може дати відповіді на питання про її склад, стан, вартість та рівень використання, що часто є основною причиною недоцільного і неекономного використання комунальної власності і стає перепоною на шляху розробки ефективних управлінських рішень в цьому напрямку. Саме тому одним з пріоритетних завдань у ході реформування місцевого самоврядування має стати створення системи обліку комунальної власності, яка б давала можливість класифікувати комунальне майно за певними ознаками, проводити його оцінку за визначеними показниками, визначати оптимальні шляхи його використання, аналізувати ефективність використання та застосовувати регуляторні міри.

Важливою складовою комунальної власності є підприємства та організації виробничої та соціальної сфери, завданням яких є виробництво продукції та надання послуг територіальній громаді. Саме ці підприємства і організації в сукупності є виробничим потенціалом території і складають систему житлово-комунального господарства, де зосереджена значна частка виробничих ресурсів територіального громади. Потрібно чітко розрізняти поняття «підприємства комунальної форми власності» і «комунальні підприємства». Під «комунальними підприємствами» розуміємо підприємства, що надають населенню комунальні послуги (водопостачання, водовідведення, теплопостачання тощо), тобто послуги, які задовольняють соціальні потреби громадян. Комунальні підприємства є досить важливою складовою в системі забезпечення життєдіяльності будь-якого міста, але нерівномірне забезпечення муніципальних утворень ресурсами призводить до великого розриву у обсягах і якості комунальних послуг у різних регіонах. Актуальність проблем пов’язаних з комунальними підприємствами визначається передусім тим, що ці підприємства є монополістами в своїй сфері діяльності, але їх стан в багатьох регіонах України постійно погіршується, знижується прибутковість та рентабельність таких підприємств, погіршується якість послуг, що надаються. Система управління комунальними підприємствами потребує значного удосконалення і пошуку резервів для підвищення ефективності їх діяльності, але велика кількість заяв щодо необхідності реформування житлово-комунального господарства сьогодні залишаються нереалізованими на практиці і супроводжуються подальшим занепадом інфраструктури.

З точки зору теорії управління, управління будь-яким об’єктом має здійснюватися шляхом послідовної реалізації 4-х функцій управління: планування, обліку, контролю, регулювання. Функція планування полягає у визначенні бажаного стану об’єкту управління, а функція обліку в отриманні інформації про його фактичний стан. Порівняння фактичного та планованого стану об’єкту дає змогу визначити відхилення від плану, тобто здійснити контроль. Посередництвом функції регулювання (прийняття управляючого рішення) виявлені відхилення повинні бути ліквідовані або зведені до мінімуму. У випадку з комунальними підприємствами визначення бажаного стану об’єкту - це має бути постановка органами місцевої влади і керівниками комунальних підприємств певних завдань для даних підприємств на певний період часу, наприклад обсяг та якість послуг, які надаються, прибуток від надання послуг, обсяги використання ресурсів тощо. Фактичний стан комунального підприємства має визначатися на основі звітів в кінці звітного періоду (функція обліку) і порівнюватися з запланованими показниками та поставленими завданнями для визначення відхилення від плану (функція контролю). І вже на основі отриманих даних і проаналізованої інформації, відповідальні органи місцевої влади разом з керівництвом комунального підприємства мають приймати управлінське рішення, яке могло б забезпечити ліквідацію виявлених відхилень і покращення показників в наступному році (функція регулювання). Ця досить спрощена схема управління комунальним підприємством сьогодні не може бути реалізована на практиці через недосконалість процесів планування, обліку, контролю та регулювання.

Відповідно до законодавства України керівництво комунальних підприємств та організацій повинно складати та подавати звіти місцевим органам влади про наявність та використання наявних ресурсів, оскільки згідно з Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” відносини органів місцевого самоврядування з об’єктами комунальної власності мають будуватися на основі підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності цих об’єктів органам місцевого самоврядування, які постійно мають звітувати перед територіальною громадою. Система звітності має надавати можливість оцінити технічний стан комунального підприємства, надійність роботи обладнання, ефективність використання ресурсів, потребу в інвестиціях. Значним недоліком існуючої системи звітності є те, що звіти не групуються в статистиці, а на комунальних підприємствах не проводиться оцінка технічного стану та ефективності використання ресурсів, що стає відчутною перешкодою на шляху обліку і прийняття обґрунтованих управлінських рішень щодо використання виробничих ресурсів територіальної громади в її інтересах [7].

Більшість підприємств комунальної сфери сьогодні працюють в Україні неефективно і є збитковими. Вартість комунальних послуг постійно зростає, але це не сприяє підвищенню їх якості. Наявні ресурси часто використовуються нераціонально і підприємства комунальної сфери більшості муніципальних утворень не можуть в повному обсязі задовольнити потреби територіальної громади і надати необхідні послуги належної якості. Підґрунтям такої ситуації є значна кількість проблем, які накопичувалися протягом багатьох років і для свого вирішення потребують не лише значних коштів, але й час для вирішення, оскільки є досить різнобічними. Ці проблеми групуються в чотири великі групи: технічні проблеми, фінансово-економічні проблеми, проблеми нормативно-правового регулювання, управлінські і кадрові проблеми [10].

Технічні проблеми існують сьогодні в багатьох галузях економіки України і зумовлені значною зношеністю основних фондів, технічно і морально застарілим обладнанням, матеріаломісткими, енергомісткими, трудомісткими технологіями та низьким рівнем автоматизації процесів. Більшості комунальних підприємств необхідні нові технології і нове високотехнологічне обладнання, які могли б стати основою для підвищенні якості послуг, які вони надають, підвищити рентабельність і прибутковість таких підприємств. Але впровадження новітніх технологій і технічних засобів вимагає значних інвестицій, а джерела інвестування даних заходів є досить обмеженими, оскільки інвестиційний капітал спрямовується в основному в ті галузі і сфери господарства, де його прогнозована прибутковість буде найвищою і термін окупності якомога меншим, а комунальні підприємства зі своїми застарілими основними фондами і низькою рентабельністю не задовольняють ці вимоги. В той же час довгострокове перебування великих об’ємів знеціненого і збиткового обладнання та устаткування на балансі будь-якого підприємства, а також низький рівень використання основного капіталу призводять не тільки до зростання витрат по обслуговуванню і підтримці в робочому стані техніки, яка не використовується в повному обсязі (персонал, інженерна інфраструктура, витрати на ремонт, енергетичні і матеріальні витрати), але й створює перепони для процесу надання послуг відповідної якості, перешкоджає економії витрат [9]. Саме це є однією з основних причин того, що вартість житлово-комунальних послуг в Україні постійно зростає при незмінно низькій якості цих послуг. Проблема якості послуг, які надаються, тісно пов’язана з проблемою продуктивності і ефективності їх надання, оскільки до основних критеріїв підвищення ефективності будь-якого процесу виробництва чи надання послуг відносять посилення та нарощення технологічних та інноваційних переваг [11]. Впровадження на підприємствах житлово-комунального комплексу нового обладнання і новітніх інноваційних технологій могло б вирішити цілу низку проблем: підвищити рентабельність та продуктивність надання послуг, підвищити ефективність використання матеріальних та фінансових ресурсів, значно підвищити якість послуг. Звичайно цей процес потребує значних капіталовкладень і досить багато часу для того, щоб окупити вкладені кошти, але місцеві бюджети не мають в сучасних умовах можливостей для інвестування достатніх коштів на розвиток житлово-комунальної сфери.

Фінансово-економічні проблеми житлово-комунального господарства полягають у відсутності необхідної кількості коштів для реформування підприємств даної сфери. Як вже було зазначено вище, інвестиційна привабливість комунальних підприємств є досить низькою, а власних коштів досить часто не вистачає навіть на оплату праці власним працівникам, оскільки більшість таких підприємств є не тільки нерентабельними, але і збитковими, що автоматично виключає з джерел інвестування власний прибуток. Збитковість підприємств житлово-комунального комплексу зумовлена не лише постійним збільшенням собівартості, що пов’язано з застарілою матеріально-технічною базою та значними технологічними втратами, але й зростанням на балансі підприємств дебіторської заборгованості за рахунок значної кількості неплатників за наданні комунальних послуг, що в свою чергу означає вилучення з обігу підприємства значної кількості оборотних коштів. Комунальні підприємства на даний момент часу не мають таких важелів впливу на боржників, які могли б змусити їх повернути борги, оскільки в більшості випадків не можуть припинити надання послуг споживачам, які не сплачують комунальні рахунки, а стягнення заборгованостей в судовому порядку сьогодні є практично неможливим через відсутність єдиного правого механізму проведення таких процедур [10]. Крім того, на сьогодні існує досить значна група пільгових споживачів комунальних послуг, які субсидуються за рахунок інших споживачів (тих, які оплачують послуги в повному обсязі), і не зацікавлені в скороченні обсягів споживання деяких видів послуг (наприклад, водопостачання), а навпаки постійно збільшують ці обсяги, що з часом викликає зростання вартості послуг для решти груп споживачів, оскільки комунальні підприємства досить часто не отримують в повному обсязі компенсацію з бюджету за надані пільговикам послуги. [10]. В той же час в комунальній сфері України не використовуються новітні засоби фінансування, наприклад залучення на комунальні підприємства обладнання та устаткування на основі лізингу, фінансування за рахунок випуску облігацій, кредитні джерела фінансування [8].

Проблеми нормативно-правого характеру у сфері комунально-житлового господарства пов’язані передусім з відсутністю чіткого правового регулювання процесів управління комунальними підприємствами, відсутністю процедур розробки та впровадження тарифів на послуги, що надаються комунальними підприємствами, відсутністю системи моніторингу та оцінки діяльності комунальних підприємств, недосконалістю системи звітності керівництва комунальних підприємств перед місцевими органами влади. Основну роль у вирішенні проблем нормативно-правового характеру має зіграти держава шляхом забезпечення законодавчої підтримки в питаннях власності на майно комунальних підприємств, тарифного регулювання та стандартизації якості послуг, що надаються, створення системи сертифікації комунальних підприємств, розроблення єдиної системи звітності комунальних підприємств для оцінки ефективності роботи та використання ресурсів та системи моніторингу технічного стану комунальних підприємств [10].

Управлінські і кадрові проблеми комунальних підприємств пов’язані з досить низьким рівнем компетенції управлінських кадрів і відсутністю програм їх підготовки та підвищення кваліфікації, з відсутністю чіткої організаційної структури на більшості комунальних підприємств, яка має забезпечувати чіткий розподіл функцій і делегування повноважень, з низьким рівнем зацікавленості персоналу у підвищенні ефективності використання ресурсів і скороченні витрат на надання послуг [10].

Сьогодні на більшості підприємств різних форм власності відсутні стратегічні плани розвитку, які б, у разі існування, могли б стати одним із засобів контролю досягнутих результатів із запланованими. Крім того, цілі підприємства досить часто залишаються незбалансованими з цілями муніципального утворення.

Висновки. Для вирішення всіх вищезазначених проблем необхідно провести реформування системи управління комунальними підприємствами з метою удосконалення управлінських процесів на таких підприємствах, підвищення ефективності використання ресурсів, зменшення витрат, підвищення якості послуг, які надаються населенню. Процес реформування потребує значних інвестиційних коштів, основними джерелами яких можуть стати кошти комунальних підприємств, кошти державного та місцевих бюджетів, кредити, кошти фізичних та юридичних осіб, що залучаються шляхом приватизації об’єктів комунальної власності або передачі їх в оренду, іноземні інвестиції.

Для забезпечення ефективного управління комунальною власністю і комунальними підприємствами зокрема потрібно забезпечити реалізацію на практиці функцій управління. Але через відсутність досконалої законодавчої бази, системи стимулювання, чіткого розподілу повноважень і відповідальності місцеві органи влади не можуть в повній мірі здійснювати ефективне управління майном територіальної громади. Основним недоліком в організації регулювання діяльності підприємств, організацій, установ комунальної власності органами місцевої влади є те, що місцеві органи влади майже ніяк не можуть вплинути на роботу об’єкта. Виконавчі органи муніципальної влади можуть лише розробити рекомендації для тих підприємств, організацій, установ комунальної власності, які не виконали свого плану, надати поради чи висунути пропозиції, розробити методичні вказівки, які представники підприємств, організацій, установ можуть отримати в будь-який момент часу і використати для підвищення ефективності діяльності підприємства, організації, установи комунальної власності. Негативним моментом є те, що органи місцевої влади піклуються в основному про те, щоб підприємства організації, установи комунальної власності вчасно і в повному обсязі сплачували податки до бюджету, не маючи майже ніякої можливості вплинути на підвищення ефективності діяльності підприємства та його рентабельності. Таким чином, муніципальна влада практично позбавлена можливості регулювати діяльність підприємств, організацій, установ комунальної власності.

Основні резерви ефективного функціонування та розвитку комунальних підприємств формуються на основі ресурсної бази муніципального утворення, а також залучення інвестицій з приватного сектору. Ресурсна база муніципального управління знаходиться у зародковому стані і потребує значного удосконалення та розвитку, а приватний сектор, в свою чергу, не бажає інвестувати кошти на розвиток комунального господарства, оскільки ця галузь є нерентабельною і неприбутковою. Удосконалення вимагає також і процес управління комунальними підприємствами. Основою процесу формування ефективної системи управління комунальною власністю та комунальними підприємствами зокрема має стати законодавство України, яке сьогодні залишає поза увагою значну частину питань та проблем комунальної власності. Зокрема це питання обліку та закріплення об’єктів комунальної власності, питання відповідальності управлінських органів місцевого самоврядування за ефективність управління та використання комунальної власності, питання оцінки цієї ефективності і шляхів її підвищення. Створення гнучкої системи обліку, аналізу, оцінки та контролю на комунальних підприємствах, с може стати основним чинником підвищення ефективності управління комунальним господарством та комунальною власністю в цілому.

^ Використані джерела інформації:

  1. Рекомендація 132 (2003) Ради Європи «Про комунальну власність у світлі принципів Європейської хартії місцевого самоврядування». [Електронний ресурс]. – Доступний з
1   ...   20   21   22   23   24   25   26   27   28

Схожі:

Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 4 /2010
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 2 /201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /201 1
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 4/2011
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2011
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 2 /201 1
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010 iconАкадемія муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1/2010
...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи