Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 icon

Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010




НазваАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010
Сторінка10/44
Дата30.10.2014
Розмір9.2 Mb.
ТипПротокол
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   44


Отже, кожний з інститутів має структурні елементи: власний предмет, визначені цілі та завдання, методи регулювання, правовий режим, властиві лише йому принципи, зразки поведінки, зокрема установки, символіку, що детальніше було викладено на прикладі інституту публічної самоврядної влади. Окремі з інститутів є складовими фундаментальних, комплексних інститутів, наприклад інститут комунальної та муніципальної власності поряд із державною, приватною та інтелектуальною є компонентою інституту власності. Інститут представницьких органів місцевого самоврядування є складовою його організаційного забезпечення (органи та посадові особи місцевого самоврядування), що разом з інститутом територіальної громади формує модель публічної самоврядної влади.

Підсумовуючи викладене вище та розглядаючи інституціоналізацію як процес визначення і оформлення організаційно-правових та інших структур (норм, правил, статусів тощо) як системи, спрямованої на задоволення суспільних потреб, зазначимо, що інституціоналізація є не лише засобом формування державно-правових інститутів, але й становлення та розвитку інститутів місцевого самоврядування, де обов’язковою компонентою будь-якого з них є нормативна складова. Інституціоналізація як процес складається з таких етапів:

  • виникнення потреб, задоволення яких вимагає виконання спільних дій;

  • формування загальних цілей, суспільних норм, зокрема правових, для забезпечення взаємодії відповідних суб’єктів;

  • встановлення системи санкцій для забезпечення реалізації норм і правил поведінки суб’єктами.

Наведені В. Г. Воронковою [14, с. 703] етапи інституціоналізації, на нашу думку, хоча й відображають основні моменти, не є повними, що зумовлює деяку непослідовність. Детальнішу характеристику процесу інституціоналізації, тобто на прикладі формування соціального інституту, подає С. С. Фролов [12], викладаючи їх як певний алгоритм:

  • виникнення потреб, задоволення яких вимагає виконання спільних організованих дій;

  • формування загальних цілей;

  • поява соціальних норм і правил у процесі соціальної взаємодії, реалізованої методом проб і помилок;

  • виникнення процедур, пов’язаних з нормами і правилами;

  • інституціоналізація норм і правил, процедур, тобто їх прийняття, практичне застосування;

  • встановлення системи санкцій для забезпечення реалізації норм і правил, диференціювання їх використання в окремих випадках;

  • створення системи статусів і ролей, які охоплюють усіх без винятку членів інституту.

Отже, фіналом процесу інституціоналізації можна вважати створення відповідно до норм і правил чіткої статусно-рольової структури, соціально підтриманої більшістю учасників цього соціального процесу. Жодне сучасне суспільство не може існувати без інституціоналізації, без формування інститутів, які є символами порядку та організованості у суспільстві. Вважаємо, що в обох алгоритмах інституціоналізації недостатньо акцентовано на формуванні організаційно-правових та інших структур для задоволення суспільних потреб, що є необхідним.

Акцентуючи на позитивних аспектах інституціоналізації, В. Г. Воронкова [14, c. 704] наголошує і на негативних, зокрема на консервативності. Оскільки суспільство, отримуючи у спадок від минулого усталені відповідні інституціональні форми та зазнаючи їх впливу, що не завжди враховує нові потреби та вимоги, то консервативність є перешкодою для розвитку інноваційних процесів. Негативним також вбачається певне “знеособлення, деіндивідуалізація, формалізація зв’язків, що встановлюється внаслідок стандартизації суспільного життя”, відповідно породжуючи, на нашу думку, таке явище як “інституціональні тенета”. Руйнація усталених інститутів, як і виникнення інших, відбувається під час трансформації суспільства. У своїй праці Е. Дюркгейм [2] наголошував, що період зміни стану суспільства супроводжується аномією, що характеризується послабленням моральної регуляції поведінки, неефективною діяльністю основних соціальних інститутів. Тому місія інститутів полягає у кореляції інституціональних форм та нових потреб, що виникають у суспільстві.

Обґрунтовуючи сутність інституту публічної самоврядної влади та її окремих складових у динаміці, необхідно мати на увазі, що саме за допомогою взаємозв’язків як внутрішніх (в межах інституту), так і зовнішніх (між окремими інститутами) виявляється його стійкість як одна із властивостей системи, сталість та поступовість розвитку, динамічність інституціоналізації публічної самоврядної влади. Взаємовідносини, визначені та забезпечені в організаційно-правовому вимірі мають не лише зрівноважувати органи місцевого самоврядування в системі публічної влади щодо державної та між собою, чи лише інтереси за прикладом в економічних відносинах, але охоплюючи владу та інтереси її суб’єктів, збалансовувати всі сфери життя територіальної громади у їх розвитку.

Безперечно, що використання інституціонального підходу зумовлює розширення понятійно-категорійного апарату. У низці сучасних довідкових видань юридичного та управлінського спрямування інші, окрім “інститут” та “інституція”, споріднені та лексикалізовані поняття – практично відсутні. Тому поцінованими у цій частині є напрацьовані викладки В. Г. Воронкової, О. А. Підопригори, В. І. Тимошенко у Юридичній енциклопедії [14, c. 696, 697, 702 – 704] та Словнику термінів [3, c. 155 – 157] (за редакцією В. М. Литвина), у яких детальніше розкрито понятійно-категорійний апарат з означеного предмету досліджень. Тому використання таких термінів як інституціональні чинники, інституціональне середовище, інституціональна рівновага, інституціональна пастка, інституціональні зміни та інновації, інституційна система, інституювання, а також розвиток та запровадження нових інститутів сприяє розвитку як самого інституціонального підходу, так і предмету дослідження. Отже, узагальнюючи викладене вище та розмежовуючи поняття “інститут” та “інституції” побудовано словотвірні ряди споріднених і лексикалізованих понять: “інститут – інститутський – інституональний – інституювання – інститутизація”; “інституція – інституційний – інституціональний – інституціювання – інституціалізація”, хоча на практиці здебільшого використовується останній ряд.

У наукову термінологію з державного управління для розкриття сутності інституту теоретичних засад публічної самоврядної влади пропонуються окремі поняття та дано їх авторські визначення, зокрема “публічна самоврядна влада” – вид публічної влади, яку самостійно і під свою відповідальність здійснює територіальна громада та обрані нею самоврядні органи і посадові особи у межах чинного законодавства для вирішення питань місцевого значення в інтересах спільності у визначеному локально-просторовому вимірі; “інституціоналізація публічної самоврядної влади” у широкому тлумаченні – становлення та розвиток інститутів – сукупності взаємопов’язаних соціальних норм, які регулюють суспільні відносини у сфері місцевого та регіонального самоврядування, і самоврядних інституцій, які спрямовують свою діяльність на задоволення потреб місцевого населення та розвиток відповідної території; у вузькому – упорядкування та формалізація взаємовідносин між структурними компонентами внутрішнього та зовнішнього середовищ інституту публічної самоврядної влади.

Аргументуючи важливість місії запровадження інституціонального підходу у сфері місцевого самоврядування, використання його посадовими особами органів місцевого самоврядування, дослідження юристами, економістами та управлінцями, врешті теоретиками та практиками різних галузей і сфер, напрямів формування нових і розвитку існуючих інститутів та інституцій місцевого самоврядування, завбачуємо розвиток теоретико-методологічного підґрунтя ще однієї течії інституціоналізму – інституціональної теорії муніципального права. У цьому контексті викристалізовуються напрями, що потребують проведення ретельніших досліджень, а саме: формування інституту місцевої та регіональної влади, інституту муніципального банкрутства, інституту муніципальної і комунальної власності та інших, а також розвиток інституту громади, інституту форм волевиявлення, зокрема інституту виборів, громадських слухань, інституту служби в органах місцевого самоврядування та інших (табл. 2), які б сукупно забезпечували ефективність місцевого самоврядування, утверджуючи найважливіші демократичні принципи організації та функціонування публічної самоврядної влади в Україні та забезпечуючи мешканцям територіальних громад організовану участь в управлінні та контроль за нею.

Таблиця 2.

Напрями наукових досліджень інститутогенезу публічної самоврядної влади



Інститут

Напрями та зміст теоретико-прикладних досліджень

1

Загальні засади

Теоретична основа самоврядної влади; методологія інституціонального забезпечення, доктрини, концепції, теорії, основні категорії, поняття та ознаки, принципи та характеристика, теоретичні та практичні моделі; співвідношення державної та самоврядної влади; взаємозв’язки органів самоврядної влади з іншими суб’єктами; структурні елементи самоврядної влади; закономірності розвитку та історичні аспекти становлення тощо

2

Територіальна основа

Рівні територіального поділу, типологія та класифікація адміністративно-територіальних утворень, статистичні територіальні одиниці, реформування територіального устрою, розвиток територій

3

Територіальна громада

територіальна громада як суб’єкт влади, місце територіальної громади вполітичній системі та системі місцевого самоврядування, інституціоналізація територіальної громади, організаційно-правовий статус, концепції розвитку, форми волевиявлення, інституціоналізація громадської участі

4

Органи місцевого самоврядува-ння

Інститут представницької влади; інститут виконавчих органів; інститут територіальних органів самоорганізації; функції, структури, моделі, форми, методи і процедури діяльності; інституціональне середовище; інституціоналізація компетенції органів місцевого та регіонального самоврядування, ефективність функціонування, моніторинг і контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, аспекти інституціоналізації взаємовідносин: внутрішній, зовнішній та міжнародний

5

Служба в органах місцевого самоврядува-ння

Інститут самоврядної служби в системі публічної; проходження служби; статус посадових осіб; інституціоналізація професійної етики посадових осіб; системи підвищення кваліфікації, підготовки та перепідготовки посадових осіб; інституціональне мотивування; оцінка діяльності; технології навчання; моделі, тенденції, перспективи розвитку служби

6

Матеріальна та фінансова основа

Інститут комунальної та муніципальної власності, комунальна інфраструктура, фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування, міжбюджетні відносини

7

Інституціо-нальний маркетинг

Послуги органів місцевого самоврядування, управління якістю, інституціональна політика, інституціональна реклама, форми конкуренції інститутів, інноватика в організації та управлінні інститутами

8

Софт-менеджмент

Технології формування та розвитку інституціональної культури, інституціонального виховання; етика та психологія ділового спілкування, муніципальний консалтинг, муніципальні геоінформаційні системи, менеджмент якості, зарубіжний досвід функціонування муніципального менеджменту

9

Трансформа-ція інститутів

Інституціональна трансформація, взаємоузгодження та ваєиопроникнення норм, інституціональні зміни, інституціональні перетворення, інноваційні інститути.


Підсумовуючи викладене вище, акцентуємо на необхідності зміни конституційної норми (ст. 5) щодо здійснення влади органами державної влади та самоврядної (а не “місцевого самоврядування”), а також інституюванні останньої як самостійної складової інституту публічної влади, у контексті паритетності її до державної, та реалізації принципів децентралізації і субсидіарності. Розкриття сутності публічної самоврядної влади здійснено на основі використання різних підходів щодо трактування цього поняття. Інституціональний підхід, зважаючи на його недоліки, все ж розширює евристичні можливості пошуку та відкриває перспективи подальших наукових розвідок, зокрема щодо теоретико-методологічного підґрунтя інституціональної теорії.
Використані джерела інформації:

  1. Веблен Т. Теория праздного класса / Т. Веблен. – М. : Прогресс, 1984. – 367 с.

  2. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. – М., 1991. – 576 c.

  3. Законотворча діяльність : словн. термінів і понять / за ред. акад. НАН України В. М. Литвина. – К. : Парламентське вид-во, 2004. – 344 с.

  4. Захарченко М. В. Історія соціології (від античності до початку ХХ ст.) / М. В. Захарченко, О. І. Погорілий. – К. : Либідь, 1993. – 336 с.

  5. Кухта Б. Основи політичної науки / Б. Кухта, А. Романюк, М. Поліщук, Л. Старенька. – Львів : Кальварія, 1997. – 288 с.

  6. Лазор О. Д. Інституціоналізація публічної самоврядної влади в Україні [Текст] : моногр. / О. Д. Лазор. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. – 440 с.

  7. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер с англ. А. Н. Нестеренко. – М. : Фонд экон. книги “Начала”, 1997. – 180 с.

  8. Норт Д. Інституції, інституційна зміна та функціонування економіки / Д. Норт ; пер. з англ. І. Дзюб. – К. : Основи, 2000. – 198 с.

  9. Попова Ю. М. Витоки історичного розвитку інституціоналізму та необхідність його застосування місцевими органами самоврядування / Ю. М. Попова // Менеджер. – 2006. – № 4 (38). – С. 106 – 112.

  10. Ткач А. А. Інституціональна економіка. Нова інституціональні економічна теорія : навч. посіб. / А. А. Ткач. – К. : Центр учбової літератури, 2007. – 304 с.

  11. Український радянський енциклопедичний словник : у 3 т. Т. 1 : А – Кабарга / Гол. ред. М. П. Бажан ; Академія наук УРСР. – К. : Київська книжкова фабрика, 1966. – 854 с.

  12. Фролов С. С. Социология / С. С. Фролов. – М. : Наука, 1994. – 256 с.

  13. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии [Текст] / Я. Щепаньский ; общ. ред. и послесл. А. М. Румянцева ; пер. с польского М. М. Гуренко. – М. : Прогресс, 1969. – 240 с.

  14. Юридична енциклопедія : в 6 т. Т. 2 : Д – Й. – К. : Українська енциклопедія ім. М. П. Бажана, 1999. – 744 с.

  15. Mała Encykłopedia Powszechna PWN. – Warszawa : Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1974. – 952 s.


Рецензент: Бакуменко В.Д., д.держ.упр., професор
УДК 35 Лазор О.Я.,

доктор наук з державного управління, професор,

завідувач кафедри управління персоналом

та державної служби Львівського регіонального

інституту державного управління

Національної академії державного управління

при Президентові України;

^ Лазор О.Д.,

доктор наук з державного управління, доцент,

професор кафедри державного управління

та місцевого самоврядування Львівського регіонального

інституту державного управління Національної

академії державного управління при Президентові України;

^ Заяць О.І.,

аспірант кафедри управління персоналом

та державної служби Львівського регіонального

інституту державного управління

Національної академії державного управління

при Президентові України

проблеми визначення системи законодавства про публічну службу
У статті аналізуються основні проблеми і поняття, що стосуються регулювання діяльності публічних службовців та їх юридичної відповідальності. Розглянуто особливості проходження публічної служби. Важлива роль відводиться публічним службовцям як спеціальним суб’єктам юридичної відповідальності.

В статье анализируются основные проблемы и понятия, которые касаются регуляции деятельности публичных служащих и их юридической ответственности. Рассмотрены особенности прохождения публичной службы. Важная роль отводится публичным служащим как специальным субъектам юридической ответственности.

Basic problems and concepts which touch adjusting of activity of public office workers and them legal responsibility are analysed in the article. The features of passing of public service are considered. An important role is taken public office workers as special subjects of legal responsibility.
Актуальність проблеми. Підвищення ефективності діяльності органів публічної влади, публічної служби є стратегічною метою української держави для забезпечення виходу з політичної кризи, набрання темпів економічного зростання, досягнення європейських стандартів життя, піднесення добробуту народу, всебічного розвитку суспільства. Сьогодні наша незалежна демократична держава потребує кардинальних змін не тільки соціальних та економічних відносин, а й вироблення нових ідеологічних підходів для позитивного сприйняття громадянами трансформаційних процесів та реформ.

Входження в Європейський простір потребує формування ефективної, гнучкої, адаптованої до нової ситуації публічної служби, яка повинна користуватися підтримкою громадян. На посадах в органах державного управління та місцевого самоврядування повинні працювати спеціалісти з високим фазовим рівнем, з почуттям відповідальності за долю держави і розвиток конкретної територіальної громади, справжні патріоти свого народу. Тільки в такому випадку ми зможемо побудувати демократичну, соціально спрямовану, ефективну систему публічної служби, а сама Україна займе належне їй рівноправне місце серед держав Європи і світу.

Тому тільки добре вишколена і навчена еліта (публічна служба) може вивести націю із сьогоднішньої кризи. Але цю інституцію треба реформувати через:

  • низький професіоналізм, за політизованість, протекціонізм;

  • нечітке розмежування політичних посад і посад публічної служби;

  • волюнтаризм при прийнятті і проходженні служби;

  • неузгоджене правове регулювання як публічним так і приватним правом;

  • низький рівень заробітної плати, що спричиняє велику плинність кадрів та схильність до корупції;

  • непрозорість, суб’єктивізм при визначенні оплати праці, що заохочує публічних службовців до особистої відданості керівникам, а не закону;

  • фактичну відсутність можливої протидії неправомірним розпорядженням керівництва через неточне визначення прав і обов’язків;

  • низьку роль професійного навчання публічних службовців через необов’язковість освоєння магістерської програми “державне управління” чи “державна служба”.

^ Аналіз останніх досліджень. Зусиллями вітчизняних та зарубіжних учених створена певна база з досліджень регулювання діяльності публічних службовців. Це науковці, праці яких носять концептуальний характер: В. Авер’янов, С. Дубенко, Н. Нижник, В. Олуйко, О. Петришин, В. Малиновський, Є. Черноног. Питанням наукового забезпечення правового регулювання публічної служби присвячені наукові доробки М. Мельника, В. Романовського, С. Серьогіна, В. Тимощука, А. Школика.

Разом з тим, системного аналізу проблем і понять, що мають відношення до регулювання діяльності публічних службовців та особливостей їх юридичної відповідальності досі не здійснено.

^ Мета статті. Виявити та дослідити проблеми діяльності та сутність понять публічної служби, а також особливості юридичної відповідальності публічних службовців.
^ Виклад основного матеріалу дослідження.

Сьогодні вже не викликає ніяких сумнівів необхідність систематизації законодавства про публічну службу. Для виявлення цих особливостей необхідно перш за все розглянути особливості публічної служби. Важливо підкреслити, що поняття публічної служби відносно недавно стало використовуватися в Україні. В якості юридичного терміну воно було закріплено вперше в п. 15 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, де визначено, що публічна служба – це діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах місцевого самоврядування [1].

Очевидно, що це визначення є надто широким для правового регулювання інституту публічної служби, швидше за все це механістичний перелік посад, які далеко не всі можна віднести до публічної служби. Виправданням цьому є лише те, що зміст вказаного поняття сформульовано відповідним чином в цілях названого Кодексу.

До липня 2005 року, в законодавстві України термін “публічна служба” взагалі не застосовувався. Використовувалися і використовуються дальше інші два поняття “державна служба” і “служба в органах місцевого самоврядування”.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України “Про державну службу”, державна служба – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [2]. Служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [3].

Із визначених понять у цих двох законах стає зрозумілішим різниця між публічним і приватним сектором, між зайнятістю за приватним (трудовим) правом і публічною службою (державною чи службою в органах місцевого самоврядування). Тому не можна погодитись із професором Петришиним О. В., який до публічної служби відносить крім державної служби і служби в органах місцевого самоврядування також службу в недержавних організаціях – в громадських організаціях, політичних партіях, приватних підприємствах тощо. Публічній службі, на його думку, характерні такі ознаки:

  • зайняття посади у відповідних органах і організаціях незалежно від форм власності і конкретних організаційних структур;

  • службова спрямованість, що полягає у діяльності не на себе, а на обслуговування “чужих” інтересів;

  • професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і наступності, та є основним джерелом матеріального забезпечення працівника [4, с. 139-140].

На нашу думку вище перераховані ознаки швидше стосуються поняття “служба”, або “цивільна служба”, але аж ніяк не “публічна служба”.

За визначенням Великого тлумачного словника української мови [5, с. 1346], термін “служити” означає працювати, займаючись розумовою працею, а також фізичною працею, пов’язаною не з виробництвом, а з обслуговуванням кого-небудь.

С. І. Ожегов розглядає службу, як роботу, заняття службовця, а також місце його роботи, будь-яка сфера діяльності. При цьому службовець – особа, яка працює за наймом у різних установах, у сфері обслуговування. Ю. М. Старілов наводить визначення служби, як діяльності, пов’язаної з керівництвом, управлінням, контролем, наглядом, обліком. При цьому всі службовці створюють духовні цінності, або реалізують функції управління [6, с. 81].

Служба є одним із основних видів суспільно-корисної праці. Поняття служби, можна тлумачити, як адміністративно-правову діяльність щодо реалізації управлінських функцій службовцями, які перебувають на посадах у державних органах, об’єднаннях громадян, органах місцевого самоврядування, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом.

Службовці створюють духовні цінності, або реалізують управлінські функції [7, с. 30, 38]. Службу можна поділити на публічну (діяльність на якій регулюється публічним правом, зокрема нормами законів “Про державну службу”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”) і цивільну (діяльність на якій регулюється нормами приватного (трудового) права). Державна служба у свою чергу поділяється на мілітаризовану і загальнофункціональну. Загальнофункціональна державна служба включає в себе спеціалізовану і адміністративну (служба в Адміністрації Президента України, Секретаріаті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в місцевих державних адміністраціях) [7, с. 38].

Не можна погодитись з В. Я. Малиновським [4, с. 16] та Є. С. Черноногом [9, с. 308], де вони до, так званої, цивільної державної служби… “(не передбаченої чинним законодавством, але має елементи пенсійного забезпечення схожі на пенсійне забезпечення державної служби (?), в майбутньому може бути включеною (?) до складу державної служби)”, включають службу в державних чи комунальних (а це вже аж ніяк не державна служба, а максимум може бути служба в органах місцевого самоврядування”) - закладах культури, науки, охорони здоров’я, тощо [9, с. 308]. Подібне визначення скоріше за все, відповідає терміну цивільної не публічної служби, викладеного на рис.1. [7, с. 38].



Рис. 1. Класифікація видів служби в Україні
Діяльність публічних службовців має важливі правові наслідки, оскільки вона утворює, зміцнює і припиняє правовідносини. Усі форми діяльності публічних службовців пов’язані з реалізацією влади.

Досліджуючи поняття публічної служби, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні.

Поділ публічної служби на види обумовлюється принципом поділу влади і особливостями сфер публічної діяльності. Зважаючи на відсутність законодавчого регулювання такого поділу існують у науці державного управління різноманітність думок науковців. Отже, на наш погляд, служба в Україні поділяється на:

  • публічну, до якої, в свою чергу, належить державна (це служба, визначена законодавством України, а в майбутньому до неї може бути віднесена і служба в державних закладах охорони здоров’я, освіти, культури, служба на державних підприємствах) і муніципальна (служба в органах місцевого самоврядування);

  • цивільну – службу в недержавних (і не комунальних ) організаціях і установах, громадських та політичних об’єднаннях, а також і у державних чи комунальних організаціях, працівники яких не мають статусу публічних службовців.

Стосовно поняття публічної служби, визначеного Кодексом адміністративного судочинства України, то воно крім своєї недосконалості, суперечить і ч. 1 ст. 9 Закону України “Про державну службу”, який визначає, що правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією України та спеціальними законами України [2]. Діяльність на цих посадах повинна регулюватись окремо прийнятими законами, це значить, що до цих посадовців не застосовується законодавство про державну службу. Для більшості з перерахованих вище посад прийнято окремі закони, які регулюють діяльність осіб, що їх обіймають. Це зокрема закони “Про статус народного депутата України”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про Конституційний Суд України”, “Про статус суддів”, “Про прокуратуру” тощо.

Вважаємо, що з перерахованих посад, крім прокурорів і суддів, всі інші необхідно віднести до політичних. На сьогодні ми ще не маємо такого чіткого поділу. Єдиним документом, який такий розподіл проводить є Указ Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи” від 29 травня 2001 року № 345 [10].

Саме цим підзаконним нормативно-правовим актом розподілено посади на політичні, адміністративні і патронатні, правда лише у виконавчій владі. Із змісту цього Указу можна зрозуміти, що у виконавчій владі посади членів Кабінету Міністрів України є політичними, всі інші (адміністративні і патронатні) відносяться до посад державної служби.

Стає зрозумілим, що розмежування політичних посад і посад публічної (державної та муніципальної) служби необхідне і випливає із уже діючого законодавства в Україні та подібного досвіду розвинених держав світу.

Існує цілий ряд ознак, що дозволяють провести розмежування посад державних політичних діячів від посад публічних службовців. Це, зокрема, порядок призначення та звільнення, характер виконуваних повноважень, види та підстави притягнення до відповідальності тощо. Для політичних посадовців характерна виборність на певний термін або “похідне” призначення за політичними критеріями, до яких в першу чергу, належить підтримка певної політичної програми. Завдання особи на політичній посаді полягає, насамперед, у формуванні політики. Політикам, зокрема, членам уряду характерна “політична відповідальність”, що включає можливість звільнення без потреби обґрунтування підстав та обмеження права на судовий захист [11, с.15].

Для зайняття політичних посад виділяються і інші ознаки, які відрізняються від професійних публічних службовців, зокрема:

  • необов’язкова наявність певної освіти чи досвіду роботи в галузі;

  • непроходження конкурсу на перевірку професійних якостей;

  • можливість призначення на посаду у передпенсійному або навіть у пенсійному віці тощо.

Багато науковців доводять, що від публічних службовців необхідно відмежувати посади працівників патронатної служби. Патронатні службовці за особливим порядком призначаються на посади (без конкурсу; на розгляд особи, яку безпосередньо буде обслуговувати службовець) і звільняються з посад (у зв’язку із звільненням або відставкою “патрона”, або на його розсуд). Такі працівники, не дивлячись на те, що вони мають статус державних службовців або посадових осіб органів місцевого самоврядування, виконують ті функції, які визначають їм політичні діячі чи публічні службовці вищих категорій посад, що мають право на патронатну службу. А це далеко не завжди відповідає чинному законодавству про публічну службу.

Можна зробити висновок, що поширення на патронатних працівників статусу публічних службовців і нераціонально, і некоректно. Отже, настала необхідність внести зміни до відповідного Указу Президента [10] і поділити всі посади на політичні, публічної служби і цивільні. Саме до цивільних службовців, тих, які не мають статусу ні державних, ні муніципальних треба віднести патронатних працівників.

В Україні, сьогодні, публічні службовці є спеціальними суб’єктами різних видів юридичної відповідальності: дисциплінарної, матеріальної, адміністративної, кримінальної, конституційно-правової, цивільної. Спеціальними суб’єктами ці особи є саме тому, що вони виконують завдання і функції держави чи громади та повсякденно надають адміністративні послуги громадянам. Через таку важливу роль публічних службовців до них ставляться підвищені вимоги щодо професійної поведінки, службової дисципліни, а також підвищений рівень службової відповідальності.

Юридична відповідальність – закріплений у законодавстві та забезпечуваний державою юридичний обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали. Юридична відповідальність публічного службовця є засобом впливу на його неправомірну поведінку, реакцією держави на скоєне протиправне діяння, яке пов’язане із службовою діяльністю особи. Встановлення підвищеної юридичної відповідальності переслідує два завдання: по-перше, запобігти неправомірній діяльності публічних службовців; по-друге, захистити права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб, а також публічні інтереси від неправомірних дій чи бездіяльності публічних службовців [11, c. 117].

Необхідною умовою настання реальної юридичної відповідальності є наявність трьох підстав:

  • фактичної (склад правопорушення);

  • нормативної (норми права);

  • процесуальної (акту застосування права) [7, c. 252].

Юридична відповідальність публічних службовців є комплексним правовим інститутом, суспільні відносини в якому регулюються нормами різних галузей права: конституційного, адміністративного, кримінального, трудового, цивільного тощо. Публічні службовці несуть відповідальність у випадку порушення ними Конституції України, законів та підзаконних нормативно-правових актів. Складовими елементами будь-якого правопорушення, зокрема і правопорушення, вчиненого публічними службовцями є: об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт, суб’єктивна сторона.

Процесуальною підставою юридичної відповідальності є акт застосування правової норми, тобто спосіб зовнішнього прояву формально обов’язкового правила поведінки. Такий акт приймається органом, до компетенції якого належить право притягнення правопорушника до відповідальності та накладання на нього стягнення за вчинення правопорушення.

Юридична відповідальність публічних службовців характеризується такими принципами, як:

  • рівність перед законом – вони несуть однакову відповідальність за ті ж правопорушення, що і громадяни, які не є публічними службовцями;

  • встановлення єдиних підстав для притягнення до відповідальності;

  • єдиний процесуальний порядок;

  • єдине судочинство.

Інститутові юридичної відповідальності публічних службовців притаманні такі особливості:

  • широке коло підстав відповідальності;

  • наявність таких підстав відповідальності, які застосовуються тільки до публічних службовців;

  • підвищений рівень відповідальності щодо тих її видів, які поширюються також на громадян;

  • наявність складу протиправних дій, які прямо пов’язані з наділенням суб’єкта юридичної відповідальності державно-владних повноважень [12, с. 28].

У законодавстві щодо публічних службовців вживаються терміни “службова особа” та “посадова особа”. Дуже часто і службових і посадових осіб зараховують до публічних службовців. У випадку з’ясування юридичної відповідальності дуже важливо знати чи всі службові і посадові особи є публічними службовцями?

Службова особа обов’язково наділяється владними повноваженнями з боку держави, тому є учасником адміністративно-правових відносин. Саме як суб’єкт останніх така особа наділена юридичними державно-владними повноваженнями. Державно-владні повноваження складають головний зміст функції службової особи. Вони зумовлюються законами про той чи інший вид публічної служби [13, с. 99].

Саме службовим особам заборонено виходити за межі наданих повноважень, в інших випадках такі дії класифікуються як правопорушення (перевищення службових повноважень).

На відміну від інших громадян, для яких діє принцип “дозволено все, що не заборонено законом”, службові особи повинні діяти так: “дозволено лише те, що прямо передбачено законом”. Тому всіх службових осіб необхідно вважати публічними службовцями.

Визначення “посадової особи” дає ч. 2 ст. 2 Закону України “Про державну службу” (1993 р.). Відповідно до нього, посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій [2].

Дещо змінене визначення поняття “посадова особа місцевого самоврядування” трактує ст. 2 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.), - це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету [3]. Тому повноваження посадових осіб окреслюється виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-дорадчих функцій. Організаційно-розпорядчі обов’язки – це здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом в установах, організаціях незалежно від форм власності [14, с. 150].

Такі обов’язки виконують керівники і заступники керівників міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, територіальних органів центральних органів державної виконавчої влади, державних, колективних та приватних установ і організацій. Адміністративно-господарські обов’язки – повноваження по управлінню чи розпорядженню державним, колективним чи приватним майном.

Звідси випливає, що службові особи – це обов’язково публічні службовці, а до посадових осіб треба зарахувати і публічних службовців і інших осіб з організаційно-розпорядчими і адміністративно-дорадчими функціями. Можливо, саме тому у Кримінальному кодексі України (2001 р.) термін “посадова особа”, що використовувався у попередній редакції цього кодексу замінено терміном “службова особа”, щоб ідентифікувати саме публічних службовців [15, С. 144].

Критерієм поділу між службовими і посадовими особами можуть бути їх повноваження. Повноваження і одних і інших мають управлінсько-владний характер, але вони істотно відрізняються. Службовим особам повноваження надаються державою, а посадовим особам – власниками або уповноваженими ними органами і втілюються через трудові правовідносини.

Отже, службові особи – це публічні службовці, які відповідно до чинного законодавства України є спеціальними суб’єктами юридичної відповідальності.

Висновки. Проведений аналіз формування понятійно-категорійного апарату щодо регулювання публічної служби свідчить, що є багато розбіжностей, яких необхідно уникнути для дальшого розвитку цього інституту. Юридична відповідальність публічних службовців має свої особливості через підвищені вимоги до них як спеціальних суб’єктів, яка теж потребує уточнення через трактування одних і ти х самих термінів у різних редакціях. Через це необхідним є:

  • прийняття нової редакції Закону України “Про державну службу”, внесення змін до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, які би гарантували незалежність, неупередженість та політичну нейтральність, професійність публічних службовців, забезпечили реформування системи оплати праці цих осіб, єдність управління персоналом у системі публічної служби;

  • впорядкування правового статусу та форм власності Центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, для чого доцільним є прийняття Закону України “Про національну систему професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування” та внесення відповідних змін до Конституції України, законів України “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”;

  • прийняття законів України “Про державний контроль у сфері органів публічної влади та їх посадових осіб”, “Про відповідальність публічних службовців” та Етичного кодексу публічного службовця;

  • визначення загальнонаціональних стандартів якості освітнього та кадрового забезпечення системи публічної служби, що мають встановити чіткий порядок ліцензування, атестації та акредитації усіх установ і закладів, які займаються навчанням державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування;

  • забезпечення розробки та реалізації професійної стратегії удосконалення роботи з персоналом в системі публічної служби, відповідного організаційно-правового, управлінського та ресурсного супроводження;

  • приведення сучасної моделі управління персоналом органів публічної влади у відповідність базовим критеріям ефективності (професіоналізму управління персоналом, якості діяльності, престижності праці);

  • здійснення правового регулювання трудових відносин публічних службовців нормами не Кодексу законів про працю, а законодавства про публічну службу.

Аналіз викладеного матеріалу дозволить виявити особливості публічної служби, які необхідно врахувати при проведенні систематизації законодавства про публічну службу.
Використані джерела інформації:

  1. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV (з наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — №35-36. — Ст. 446.

  2. Про державну службу : Закон України від 16 грудня 1993 року (з наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 54. — Ст. 490.

  3. Про службу в органах місцевого самоврядування від 7 червня 2001 року (з наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. — 2001 — № 33. — Ст. 175.

  4. Петришин А. В. Государственная служба: историко-теоретические предпоссылки. Сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ [монографія] / А. В. Петришин. — Х. : Факт, 1998. — 167 с.

  5. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов ред. В. Т. Бусел. — К. : Ірпінь; ВТФ “Перун”, 2009. — 1736 с.

  6. Оболенський О. Ю. Державна служба: Підручник / О. Ю. Оболенський. — К. :. КНЕУ, 2006. — 472 с.

  7. Лазор О. Д. Державна служба в Україні : навч. посіб. — вид. 3-тє, доповн. і перероб. / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. — К. : Дакор, 2009. — 560 с. – Публічна служба.

  8. Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навчальний посібник. / В. Я. Малиновський. — К. : Атіка, 2003. — 160 с.

  9. Черноног Є. С. Державна служба: історія, теорія і практика. / Є. С. Черноног. — К. : Знання, 2008. — 458 с.

  10. Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи : Указ Президента України № 345 від 29 травня 2001 року (з наступними змінами) // Урядовий кур’єр. — 2001. № 95.

  11. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред.. Тимощука В. П., Школика А. М. — К. : Конус-Ю. — 2007. — 735 с.

  12. Петришин О. В. Правовий режим державної служби: питання загальної теорії. Автореф. дис… д.ю.н. — Харків, 1999. — 40 с.

  13. Кульбашна О. Співвідношення понять “службовець” і “державний службовець” у законодавстві України // Право України .— 1999. — № 4. — С. 97-101.

  14. Про судову практику в справах про хабарництво : Постанова Пленуму Верховного Суду України // Бюлетень законодавства та юридичної практики України. — 1995. — № 1. — С. 150-151.

  15. Лазор О. Д. Місцеве управління: поняття, терміни, визначення : Словник-довідник. Навчальний посібник (2-ге вид. перероб. і доп.) / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. — К. : Дакор. — 352 с.

РЕЦЕНЗЕНТ
УДК. 35. 330.332
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   44

Схожі:

Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /2010
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 4 /2010
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 2 /201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /201 2
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1 /201 1
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 4/2011
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2011
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 2 /201 1
...
Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010 iconАкадемія муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 1/2010
...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи