Органи виконавчої влади у системі поділу влади України icon

Органи виконавчої влади у системі поділу влади України




Скачати 131.78 Kb.
НазваОргани виконавчої влади у системі поділу влади України
Дата30.05.2012
Розмір131.78 Kb.
ТипДокументи

Органи виконавчої влади у системі поділу влади України // // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – 2005. – Випуск 28. – С. 662-668.


Мартинюк Роман Станіславович

ст. викладач кафедри політології гуманітарного факультету Національного університету “Острозька академія”

Галузь науки: політологія


Органи виконавчої влади в системі поділу влади України

Необхідність структурної перебудови системи органів державної влади, створення належних політико-правових основ становлення цілого ряду демократичних інститутів, поява яких зумовлена приведенням у дію системи стримувань й противаг між вищими владними структурами, виявлення чинників, які перешкоджають проходженню згаданого процесу, передбачає відповідне науково-теоретичне опрацювання даної проблематики. Становлення реального поділу влади у сучасній Україні видається неможливим поза попереднім теоретичним усвідомленням сутності його найбільш важливих елементів та інститутів, зокрема, політико-правового статусу “політичних”, вищих органів державної влади, на яких лежить основна й безпосередня відповідальність за дотримання, захист й реалізацію норм Конституції України про правовий, демократичний і соціальний характер національної державності.

Питання про функції виконавчої влади у системі поділу влади розглядається в роботах В. Шаповала, А. Колодій, В. Кампо, Т. Грозінської, В. Шатіло, М. Козюбри, Р. Павленка, А. Коваленка, К. Ващенко, А. Дегтяра, Г. Атаманчука, В. Романова, О. Рудік, Т. Брус, І. Пахомова, І. Дахової та ін. Зокрема в роботі В. Шаповала „Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект)” аналізуються положення, роль та функції виконавчої влади в системі поділу влади; ці ж питання знаходять відображення в монографіях А. Коваленка „Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія та практика”, А. Дегтяра „Державно-управлінські рішення: інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення”, В. Токовенко „Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії”, роботах Г. Атаманчука „Державне управління (Організаційно-функціональний аспект), В. Романова, О. Рудік, Т. Брус „Вступ до аналізу державної політики”. Функції виконавчої влади досліджуються у роботі Бернара Гурне „Державне управління”; у монографії Р. Павленка „Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід” аналізується інститут парламентської відповідальності уряду у відповідних республіканських формах правління та в сучасній Україні.

Проблема неспівпадання формально-юридичного й фактичного політичного статусу виконавчої влади в Україні (питання дуалістичного характеру виконавчої влади в Україні), перспективи зміни дуалізму виконавчої влади в напрямку переходу до двох альтернативних форм правління: парламентсько-президентської та президентсько-парламентської знайшли відображення в роботах проф. В. Кампо та Ю. Тодики.

Невизначеність статусу Уряду в Україні, що є однією з найактуальніших теоретичних та практичних проблем національного державотворення, розглядається у роботах І. Дахової, В. Кампо, В. Шаповала, В. Авер’янова, Ю. Тодики, Т. Грозінської, В. Шатіло, І. Пахомова, В. Скрипнюк, М. Козюбри, М. Пухтинського. Автори насамперед відмічають слабкість позицій Уряду у відносинах з Президентом та Верховною Радою України, його надмірну залежність від останніх. Підкреслюється необхідність подальшої інституціоналізації та нормативного визначення статусу Кабінету Міністрів України в системі поділу влади, що на сьогодні залишається однією з найважливіших в державно-політичній сфері. У роботах багатьох дослідників обґрунтовується твердження про те, що конфронтаційний тип політичної культури, притаманний сучасній Україні, уможливлює формування дієздатних структур виконавчої влади на партійній основі в Україні лише в подальшій перспективі. Фактично всі вищезазначені автори аргументують необхідність найповнішого і точного втілення у життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України.

Питання про необхідність нормативного врегулювання підстав і форм парламентської відповідальності Уряду розглядається в роботах Р. Павленка, В. Мельниченка, В. Шаповала.

У даній статті автор вказує на проблему невизначеності політико-правового статусу Уряду України, підпорядкованості його положення щодо Глави держави. Автор наголошує на необхідності здійснення в найближчій перспективі правової регламентації політико-правового статусу Уряду в системі поділу влади, форм його взаємодії з Парламентом і Президентом України. Зазначена регламентація має бути здійснена, зокрема, на рівні Основного закону України. Вирішення цього завдання посилить позиції вищого органу виконавчої влади у системі поділу влади, забезпечить необхідну самостійність Уряду у здійсненні його конституційних повноважень.

Проблема подальшої інституціоналізації та нормативного визначення статусу Кабінету Міністрів України[1] у системі поділу влади залишається однією з найбільш важливих в державно-правовій сфері[2].

Загалом політико-правовий статус Уряду на сьогодні залишається досить невизначеним[3]. Так, Конституція не містить у собі положень, які б чітко визначали самостійність даного статусу. Розділ VI Основного Закону “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” на самому загальному рівні з’ясовує лише питання про структуру системи органів виконавчої влади. Однак питання про те, хто визначає і формує цю систему, реально контролює її діяльність і кому вона підпорядкована, залишається висвітленим украй фрагментарно. Особливістю організації виконавчої влади в Україні є відсутність її глави. Така посада не передбачена Основним Законом. Є очевидним необхідність внесення в майбутньому в конституційний текст доповнення, яке б закріплювало роль Прем’єра як глави Уряду. Відсутній у конституційному тексті й спеціальний розділ, який би стосувався питання взаємодії Уряду з іншими органами державної влади, насамперед Парламентом, як це має місце в ряді конституцій розвинених зарубіжних країн: Франції”[5], Іспанії”[6].

Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади відображає його роль й місце не лише в системі органів виконавчої влади, а й у системі поділу влади взагалі, характеризує його як орган, який здійснює виконання законів Верховної Ради України та нормативних актів Президента України. Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні; забезпечує у відповідності з Конституцією здійснення функцій і повноважень виконавчої влади на території України; спрямовує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади; самостійно вирішує питання, які віднесені до його відома Конституцією України, законами Верховної Ради і указами Президента України. У межах власної компетенції Кабінет Міністрів організовує виконання нормативних актів, міжнародних договорів, конвенцій та угод, здійснює контроль за їх виконанням органами виконавчої влади і приймає відповідні заходи щодо усунення їх порушень.

Важливим є надане Кабінету Міністрів ст. 93 Конституції право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, яке дає змогу Уряду активно впливати на зміст законів, що приймаються у Парламенті. Як розробник законопроектів, Кабінет Міністрів може ініціювати через Президента України, групу народних депутатів України (не менше 150) необхідність внесення змін до Конституції України.

Стосовно повноцінної реалізації на конституційному рівні принципу поділу влади недоліком є відсутність у тексті редакції Основного Закону України від 28 червня 1996 р. належної регламентації порядку і послідовності дій Глави держави й Парламенту щодо формування Кабінету Міністрів, зокрема призначення Прем’єр-міністра. До цього можливо додати, що організація і діяльність органів виконавчої влади, відповідно до п. 12 ст. 92 Конституції України визначається виключно законами, ухваленими Верховною Радою. Тому діяльність будь-яких ланок органів виконавчої влади повинна здійснюватись виключно у рамках нормативних актів, ухвалених Верховною Радою, що об’єктивно потребує нормативної деталізації у регулюванні відносин державного владарювання на відповідному рівні. Детальна регламентація ряду питань, віднесених до сфери організації і діяльності органів виконавчої влади, є сьогодні досить актуальною. Вона має запобігти виникненню ознак “некерованості” цих органів, сприяти застосуванню ефективних механізмів парламентського контролю за їх діяльністю, формуванню дієвих, демократичних взаємостосунків між ними та громадянським суспільством і його недержавними елементами, поява яких обумовлена розвитком усієї системи інститутів демократії у державі.

Державна регламентація питань організації і діяльності органів виконавчої влади має бути віднесена, насамперед, до найвищої ланки в системі цих органів – Кабінету Міністрів. Це дасть змогу певною мірою забезпечити належну організованість усієї субординованої системи органів виконавчої влади у цілому та її окремих ланок. Водночас такий підхід створить для Президента і Кабінету Міністрів можливості у реалізації їх конституційних повноважень щодо організаційної діяльності у структурах виконавчої влади. Значну роль у цій діяльності повинен відігравати Прем’єр-міністр, що, по суті, передбачено Конституцією. Посилення ролі Кабінету Міністрів у сфері виконавчої влади об’єктивно необхідне, адже має бути посилена роль Кабінету Міністрів України у самій системі стримувань і противаг. Таке посилення має відбуватися за допомогою внесення певних коректив до конституційного механізму призначення, функціонування та звільнення насамперед Прем’єр-міністра України, зумовлених логікою переходу до парламентарно-президентської форми правління та застосування парламентського способу формування Уряду. Дані корективи сьогодні частково внесені шляхом прийняття відповідних поправок до Основного Закону України.

У цілому положення Прем’єр-міністра у механізмі виконавчої влади до вступу у дію конституційних поправок можна визнати таким, що створює йому статус політичної фігури лише потенційно, за умови створення Уряду на партійній основі, що стане можливим у перспективі.

Аналіз юридичних і фактичних засад функціонування виконавчої влади переконує у тому, що вона займає підпорядковане по відношенню до Президента та Парламенту становище. Такий статус Уряду визначається змістом Основного Закону України. Відсутність належної законодавчої (насамперед на рівні Основного Закону) регламентації повноважень зазначених владних структур донині зумовлювала постійну боротьбу між Верховною Радою і Президентом за прерогативи у контролі над діяльністю Уряду, яка вказує на те, що Кабінет Міністрів є найбільш слабкою ланкою в системі вищих органів державної влади[7]. Практика попереднього досвіду функціонування Кабінету Міністрів України засвідчила, що Уряд систематично перетворювався на політичного заручника у протиборстві Президента та Верховної Ради України і був змушеним йти у відставку навіть за умови цілком успішної урядової політики, лише з причини його недостатньої підконтрольності одному зі згаданих суб’єктів політичного процесу[8]. Водночас саме на урядову владу покладено значну відповідальність за стан справ у державі. Очевидно, що існуюче співвідношення між правовим статусом і рівнем реальної політичної відповідальності Кабінету Міністрів України не могло залишатися без змін.

Головним фактором розвитку політичного процесу в Україні на сьогодні є загострення протистояння між Кабінетом Міністрів та Верховною Радою України, що значною мірою зумовлено відстороненням Парламенту від механізму формування Уряду, і відтак, представництва в останньому інтересів парламентських партій. Реально склад Уряду слабко пов’язаний із розкладом сил у Парламенті, що є вкрай негативним чинником у взаємодії законодавчої й виконавчої гілок влади. Парламентарі втрачають стимул до об’єднання у стабільні фракції, підтримки дієздатної більшості. В абсолютній більшості європейських демократій саме участь у формуванні уряду є підставою для формування стабільних правлячих коаліцій – а також, між іншим, визначення того, які політичні сили є при владі, а які – в опозиції. Фактично позапарламентський спосіб формування Уряду зумовлює ситуацію, коли Уряд і Парламент знаходяться в стані опозиції[14]. Це вкрай негативно позначається на ефективності й узгодженості прийняття значущих для суспільства рішень.

Тому організація державного механізму України стосовно місця й ролі у ньому виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів України, має зазнавати конструктивних покращень у напрямку переходу до режиму раціоналізованого парламентаризму, одним з елементів якого є сильна й достатньо самостійна у своїх діях урядова влада. Це можливо за умови формування Уряду України на партійній основі в умовах реального парламентаризму. Проте відсутність політичних партій, здатних на основі парламентської більшості сформувати Кабінет Міністрів України та взяти на себе відповідальність за його діяльність, робить такий шлях посилення виконавчої влади досить складним. Сьогодні незавершений характер розвитку парламентаризму в Україні став очевидним фактом[9]. Парламентаризм можливий лише у країнах зі структурованим суспільством і розвиненою багатопартійністю (тобто наявністю порівняно невеликої кількості крупних і впливових політичних партій), міцними демократичними традиціями політичної боротьби. В Україні такі умови відсутні. Неструктурованість суспільства вже сама по собі ускладнює процес формування стабільної правлячої більшості у парламенті. Додатковим фактором, що впливає на партійну структуру та характер функціонування Парламенту України, є конфронтаційний тип політичної культури, що досить часто виявляється у міжпартійному суперництві, небажанні йти на компроміси, а отже, у неспроможності до тривалого конструктивного співробітництва з іншими політичними силами[10]. Усе це вказує на те, що формування дієздатних структур виконавчої влади на партійній основі в Україні може стати реальним лише у подальшій перспективі.

У даному відношенні перед національною державотворчою практикою постає необхідність розв’язання важливої проблеми: неусталений характер партійної системи і, відповідно, відсутність потужних центристських партій у представницькому органі робить формування Уряду на коаліційній партійній основі вкрай проблематичним. Програма діяльності такого Уряду може виявитись лише теоретичною домовленістю партій, що брали участь у його формуванні про спільну програму дій, реальність якої буде спростована практикою її виконання. Такий Уряд також постійно наражатиметься на небезпеку достроково припинити свої повноваження за ініціативою Парламенту, оскільки жодна з партійних фракцій не сприйматиме його як свій власний Уряд. Оптимальним варіантом виходу з описаної ситуації ми бачимо запровадження парламентського способу формування уряду за німецьким зразком. У державній системі ФРН простежуються елементи раціоналізованого парламентаризму. Деякі особливості взаємин між виконавчою владою й Парламентом, точніше – з Бундестагом, спрямовані на те, щоб уникнути практики Веймарської республіки, яка відрізнялася своєю політичною нестійкістю, й сполучити існування парламентського режиму зі стабільною виконавчою владою. У даному відношенні важливо вказати, що у ФРН Парламент призначає лише Канцлера, а не, як у більшості парламентських систем, весь уряд[11]. Після свого призначення Канцлер сам формує кадровий склад Уряду. Крім того, у ФРН всі акти Президента повинні бути контрасигновані Канцлером, за винятком актів, які стосуються призначення й звільнення Федерального Канцлера, розпуску Бундестагу, коли останній не може обрати Канцлера[12], і прохання Президента до федерального Канцлера продовжувати ведення справ до призначення його спадкоємця. Таким чином, Конституція ФРН встановлює сильну, але контрольовану Парламентом виконавчу владу. Такий підхід до визначення політико-правового статусу Прем’єр-міністра перетворює останнього на політичний центр усієї політичної системи ФРН. Не дивно, що основним принципом цієї системи визнається канцлерський принцип і широко використовується поняття канцлерської демократії. Саме така модель організації виконавчої влади, на наше переконання, відповідає завданню впровадження парламентарно-президентської форми правління і може без застережень бути перенесена на національний ґрунт. Описаний спосіб формування Уряду потребує застосування процедури інвеститури уряду, яка передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра та програмі дій нового уряду. Лише у такому разі буде коректним говорити про підтримку уряду парламентською більшістю, а тим більше про спільну відповідальність законодавчої й виконавчої влади чи узгодженість їхньої взаємодії у рамках системи поділу влади. Запровадження інвеститури Уряду у представницькому органі є принциповою передумовою переходу до режиму парламентаризму[15]. Воно сприятиме появі потужних і стабільних партій, без яких неможливий режим парламентаризму.

Складовою необхідних змін у політико-правовому статусі Кабінету Міністрів України в аспекті його взаємодії з Парламентом України має стати уточнення механізму парламентської відповідальності Уряду України у відповідності зі світовим досвідом функціонування парламентарно-президентських республік. Іншим моментом в оптимізації взаємин гілок влади України повинне бути нормативне закріплення положення про те, що зміна Уряду збігатиметься не з обранням нового Президента, а з обранням нової Верховної Ради, яка нестиме відповідальність за створення більшості й формування Уряду. Ми також вважаємо, що позиції органу виконавчої влади у системі стримувань й противаг мають бути посилені за рахунок запровадження у національну політико-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим Прем’єр-міністром і формує Уряд. Згадані зміни у підсумковому результаті забезпечать перетворення вищого органу виконавчої влади у реального й рівноправного учасника системи стримувань й противаг.

Логіка демократичного, конституційного розвитку державної влади в Україні вимагає утвердження виконавчої влади, як важливої складової системи стримувань й противаг, що передбачає визнання її статусу як єдиної, цілісної і автономної системи влади і об’єднуючої ланки між Президентом і Парламентом. Це насамперед вимагає найповнішого й точного втілення у життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу у системі органів виконавчої влади[13]. Між органами законодавчої й виконавчої влади повинен бути нормативно забезпечений баланс повноважень, який виключав би можливість перенесення центру влади на одного з них. Невиконання цієї умови ставить під сумнів здійснення самого принципу поділу влади, оскільки його сенс полягає в тому, що кожна з гілок влади, зокрема виконавча, повинна мати власний самостійний політико-правовий статус. Сама система стримувань й противаг унеможливлює субординацію між взаємозбалансованими владами, хоча механізм прийняття ними особливо державно-значущих рішень потребує й передбачає відповідну координацію дій.

  1. Пахомов І. Конституція України і виконавча влада // Право України, 2002. – № 9. – С. 39; 2. Скрипнюк В. Інститут державних секретарів і перспективи розвитку виконавчої влади // Право України, 2001. – № 10. – С. 18; 3. Дахова І. Поняття виконавчої влади та її місце в державному механізмі України // Право України, 2002. – № 12. – С. 25; 4. Конституция Французской Республики. Раздел V. Об отношениях между Правительством и Парламентом // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 671; 5. Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 669; 6. Конституция Испании. Раздел пятый. Об отношениях между Правительством и Генеральными Кортесами // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 671; 7. Грозінська Т. Консенсуальна теорія демократії: оптимальна модель для України // Нова політика, 1998. – № 5 (10). – С. 33; 8. Шатіло В. Місце Президента в системі органів державної влади // Право України, 2003. – № 5. – С. 25; 9. Тертишник В. Концептуальні проблеми поділу влади: до становлення сучасної моделі правової держави в контексті політичної реформи в Україні // Юридична Україна, 2003. – № 3. – С. 13; 10. Козюбра М. Державна влада: межі здійснення та форма організації // Українське право, 1995. – № 1 (2). – С. 10; 11. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – К.: АртЕк, 2001. – С. 102; 12. Основной Закон Федеративной Республики Германии. Ст. 63 // Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 199; 13. Пухтинський М. На шляху до адміністративної реформи в Україні // Народ і влада, 1998. – № 3. – С. 2; 14. Больові точки української демократії. Розподіл повноважень між гілками влади, проблеми у трикутнику „президент-парламент-уряд”. – К.: Відродження, 2002. – С. 18-20; 15. Журавський В. Становлення і розвиток українського парламентаризму (теоретичні та організаційно-правові проблеми). Монографія. – К.: Парламентське вид-во, 2002. – С. 229.

In this article, the constitutional and legal status of the Cabinet Council is contemplated in the perspective of the division of governance functions. Judging from the consequences of this political reform, the possible changes of this status are analized





Схожі:

Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconУдк 342. 53 Місце І роль парламентів у системі поділу влади
Статтю присвячено дослідженню місця і ролі парламенту в системі поділу влади, а також особливостям національного органу законодавчої...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconВиконавча влада як гілка державної влади ткач М. П. асистент кафедри державно-правових дисциплін двнз «Українська академія банківської справи Національного банку України»
В умовах формування в Україні демократичної, правової держави та офіційного закріплення у ст. 6 Конституції України поділу державної...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconПитання політики І права в діяльності Конституційного Суду України (в контексті принципу поділу влади)
У статті досліджується питання обмежень Конституційного Суду України, покликаних забезпечити для органу конституційної юрисдикції...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconПро затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади Кабінет Міністрів України постановляє
Затвердити Типову інструкцію з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconПоложення Президента України в системі поділу влади: політико-правовий аспект
Положення Президента України в системі поділу влади: політико-правовий аспект // Вісник Львівської комерційної академії. Серія –...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconМіністерство освіти та науки, молоді та спорту україни
Республіка як форма державного правління. Конституційний принцип народовладдя: поняття та реалізація. Поняття та основні принципи...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconЮрченко О. Б., к е. н., доц. Львівський національний університет ім. І. Франка адміністративні послуги та їх відображення в обліку бюджетних установ
Суб’єктами надання адміністративних послуг є бюджетні установи, а саме: органи виконавчої влади, інші державні органи, органи місцевого...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconЗакон україни про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності Верховна Рада Українипостановля є
Стаття Органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconПро затвердження інструкції з діловодства в Одеській національній академії харчових технологій
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30. 11. 2011р. №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у...
Органи виконавчої влади у системі поділу влади України iconНабір учасників на Осінню Програму працівників законодавчої влади
Оголошено набір на Осінню Програму працівників законодавчої влади   (жовтень листопад 2012 року). Фіналісти програми матимуть можливість...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи