У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” icon

У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України”




Скачати 278.21 Kb.
НазваУ статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України”
Дата30.05.2012
Розмір278.21 Kb.
ТипЗакон

ПОДІЛ ВЛАДИ ЗА ПРОЕКТОМ ЗАКОНУ “ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ”, ЗАПРОПОНОВАНИМ ПРЕЗИДЕНТОМ УКРАЇНИ


У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України”

A possible model of dividing power in Ukraine put for nation-vide discussion by the President of Ukraine as a project of law “About Including Amendments to the Constitution of Ukraine” is analyzed in the article


Проектом передбачається запровадження нового механізму стримувань і противаг між законодавчою і президентською гілками влади в напрямку посилення прерогатив Парламенту у виконавчій сфері, зокрема в питанні формування персонального складу Уряду на партійній основі парламентською більшістю. Головною ідеєю Проекту, згідно офіційних роз’яснень, є “перерозподіл повноважень”, який “дозволить покласти відповідальність за здійснення державної політики, насамперед у соціально-економічній сфері, впровадження відповідних реформ на Парламент України, що сформував склад Кабінету Міністрів України та визначив законом критерії діяльності Уряду у відповідній сфері, та Прем’єр-міністра України і очолюваний ним Уряд України”1. Метою реформи стало впровадження результатів Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року.

В самих загальних рисах механізм стримувань і противаг зводиться до наступних положень:

  • Президент України отримує право розпускати нижню палату Парламенту – Державні Збори, якщо: 1) нею протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який нею призначається; 2) у палаті протягом одного місяця не сформовано постійно діючу парламентську більшість; 3) до 1 грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний календарний рік; Президент також може пропонувати Державним зборам розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

  • Державні збори мають право приймати резолюцію недовіри всьому складу Кабінету Міністрів України (а отже, включаючи і членів Уряду України, призначених Президентом України). У разі неприйняття Державними зборами резолюції недовіри Прем’єр-міністрові України або всьому складу Кабінету Міністрів України, що має наслідком відставку Уряду України у повному складі, Президент України звільняє міністрів, яких він призначив.

Іншим важливим елементом механізму стримувань і противаг є передбачена можливість подання Урядом України законопроекту “з вотумом довіри”, тобто, законопроект подається разом із заявою Кабінету Міністрів України про відставку в разі, якщо відповідний закон не буде прийнято у незмінному вигляді”2.

Питання про перехід до парламентарно-президентської форми правління не може отримати однозначної відповіді. Попередня практика президентсько-парламентарної (з сильним акцентом на режим президенціалізму) форми правління значно ускладнює її зміну в напрямку парламентаризму3. Відсутність сильних центристських партій, спроможних сформувати стабільний і дієздатний уряд, аполітичність українського суспільства – найбільша проблема українського парламентаризму4. Тому партійне структурування Парламенту України вимагає часу5.

У Проекті також звертають на себе увагу наступні положення:

Стаття 74 Проекту вказує: “Всеукраїнським референдумом можуть прийматися закони України, крім законів з питань податків, бюджету та амністії. Закони та інші рішення, прийняті на всеукраїнському референдумі, мають вищу юридичну силу і не потребують затвердження органами державної влади, посадовими особами”6. Чи не означатиме це, що Президент зможе вдаватися до легітимації й легалізації своїх одноосібних рішень (прийняття референдарних актів, що матимуть юридичну силу, вищу за юридичну силу закону), які будуть завідомо непрохідними у Парламенті в обхід загальнонародного представницького органу? Чи не порушуватиме це баланс влад і встановлення в прихованій формі режиму президенціалізму?7. Саме такий режим сформувався у Французькій П’ятій Республіці після прийняття Конституції 1958 року8, ст. 11 якої закріплювала за Президентом право “передати на референдум будь-який законопроект про організацію державної влади”9. Автор вважає, що дане положення Проекту в цілому вступає в суперечність з ідеєю про перехід “з президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської моделі”10.

У Розділі ІV “Верховна Рада України” (Стаття 75, 76), зазначається: “Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, яка складається з двох палат – Палати регіонів і Державних зборів. Конституційний склад Державних зборів – триста народних депутатів України, які обираються відповідно до закону на пропорційній основі”.

За умов неусталеної партійної структури суспільства перехід до багатопартійності може зумовити звуження політичних прав громадян11. Чи не призведе формування Державних зборів на пропорційній основі, за умови незавершеного характеру формування багатопартійної системи в сучасній Україні, до неспроможності нижньої палати створювати стабільну парламентську більшість, а відтак – до утворення хиткого коаліційного уряду? Програма діяльності такого уряду може виявитись лише теоретичною домовленістю про спільні дії ситуативної більшості, реальний характер якої може бути спростований часом. Чи не ослаблюватиме механізм формування Державних зборів положення Парламенту в цілому в системі поділу влади?

Вирішення проблеми формування двопалатного парламенту актуалізує насамперед питання не про обсяг та зміст компетенції палат, а питання про порядок (механізм) їх формування”12. Стаття 76 далі вказує: “До Палати регіонів обираються по три представники від Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя”. Залишається цілком нез’ясованим, в який спосіб формуватиметься Палата регіонів. Якщо це будуть делеговані представники від державних адміністрацій, чи представники, обрані органами самоврядування, то чи не означатиме це, що верхня палата стане, по суті, комітетом Президента у Парламенті.

Стаття 81 вказує “Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі... виходу (виключення) народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) (п. 6)”13. Далі у статті зазначається: “У разі виходу (виключення) народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій)”.

Очевидно, що за умови формування у Парламенті парламентської більшості на партійній основі, будь-яке рішення, що ставитиметься на голосування у Парламенті, попередньо обговорюватиметься на фракційній конференції, на якій фракції узгоджуватимуть свої дії під час голосування. Чи завжди узгоджена колективна позиція фракцій більшості співпадатиме з позиціями окремих представників цих фракцій? Чи не означатиме це скасування вільного мандата народного депутата14, який тепер діятиме, керуючись не власним сумлінням, а принципом партійної дисципліни? Введений імперативний мандат фактично належатиме не народному депутату а партії. Це загрожує тенденцією до парламентської партократії в різних формах, аж до певної диктатури. Одночасно це, як мінімум, в сучасних умовах може усунути електоральну частину народу від здійснення функції влади і призвести до узурпації останньої політико-корпоративними організаціями та їх лідерами15.

До сказаного можна додати, що у ФРН, де завжди формується парламентська більшість, депутати зберігають вільний мандат16. Так, Основний Закон ФРН гласить: “Вони (депутати – Р.М.) є представниками всього народу, не зв’язані наказами чи вказівками і підпорядковуються лише своєму сумлінню”17.

У статті 83 Проекту вказується: “У Державних зборах на основі узгодження та поєднання політичних позицій утворюється постійно діюча парламентська більшість від конституційного складу Державних зборів. Постійно діюча парламентська більшість утворюється з числа народних депутатів України, які входять до складу Державних зборів, протягом одного місяця з дня відкриття першого спільного засідання палат Верховної Ради України, що проводиться після чергових виборів Верховної Ради України, позачергових виборів Державних зборів, або протягом місяця з дня припинення діяльності постійно діючої парламентської більшості. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності постійно діючої парламентської більшості, гарантії додержання прав парламентської меншості встановлюються Конституцією України, відповідним законом України та законом про регламент Верховної Ради України”.

Хоча парламентське право багатьох розвинених зарубіжних країн відводить партійним фракціям вирішальну роль у організації й діяльності парламенту”18 воно не регламентує безпосередньо процес формування парламентської більшості. Показово, що у Великобританії, яка має тривалу історичну традицію існування і взаємодії парламентської більшості й опозиції, згаданий процес не знаходить будь-якого правового оформлення19. Те ж саме стосується й ФРН; джерела парламентського права цієї держави не містять будь-яких положень про те, що в органах влади повинен діяти на партійній чи міжпартійній основі блок парламентської більшості і залежного від нього уряду20. В умовах багатопартійної системи парламентська більшість завжди буде більшістю ситуативною; її формування – це спонтанний процес, який відображатиме розстановку і взаємодію політичних сил у конкретний момент і в конкретних обставинах. Схоже до того, як партійна система формується самим громадянським суспільством і процес її становлення не піддається нормативному плануванню зі сторони держави, так само формування парламентської більшості – це процес, який не може в адміністративному порядку вводитися державою в нормативно визначені нею організаційні форми.

Чи не стане формування парламентської більшості, за умови відсутності в сучасній багатопартійній системі України потужних центристських партій, здатних сформувати стабільну більшість та формування нижньої палати на пропорційній основі однією з найбільших організаційних проблем Державних зборів, і чи не стане це однією із причин частих розпусків нижньої палати Президентом, що передбачено п. 1 ст. 90 Проекту, який гласить: “Президент України може достроково припинити повноваження Державних зборів у разі, якщо протягом одного місяця у палаті не сформовано постійно діючу парламентську більшість».

Перехід до парламентарно-президентської форми правління, формування парламентської більшості зумовлює також постановку питання про її взаємодію з меншістю21, а також про роль більшості в забезпеченні системи поділу влад, насамперед в аспекті її взаємовідносин з Президентом і Урядом. Формування парламентської більшості та нормативне визначення її статусу потребує законодавчого закріплення гарантій діяльності парламентської меншості й політичної опозиції взагалі22.

Реальний парламентаризм в Україні буде можливий, якщо у Верховній Раді буде сформована проурядова а не пропрезидентська більшість23. Якщо ж парламентська більшість в Україні формуватиметься адміністративним шляхом за білоруським чи туркменським зразком – вона становитиме загрозу демократії.

П. 2 ст. 85 передбачає розпуск нижньої палати також, якщо: “протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який відповідно до Конституції України призначається Державними зборами”. Наскільки успішним буде формування парламентської більшості у Державних зборах і як це позначатиметься на ефективності запропонованого Проектом механізму формування Уряду?

Чи не послаблюватиме положення про формування парламентської більшості позиції Державних зборів щодо Палати регіонів та Президента України?

П. 1 статті 85 Проекту вказує: “До повноважень Верховної Ради України, здійснюваних на спільних засіданнях її палат, належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом ХІІІ цієї Конституції”. Це положення слід оцінювати позитивно, оскільки передбачений розділом XIII порядок внесення змін до Основного Закону є гарантом його стабільності і передбачені зміни безумовно не можуть бути здійснені без участі законодавчого органу.

Далі у п. 3 продовжено: “прийняття закону про Державний бюджет України та внесення змін до нього”. Між тим п. 3 ст. 90 передбачає, що, “Президент України може достроково припинити повноваження Державних зборів у разі, якщо до 1 грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний календарний рік”.

Якщо закон про Державний бюджет України прийматиметься Парламентом в цілому, а відповідальність за його своєчасне прийняття нестиме лише нижня палата – Державні збори, то чи не передбачатиме така конструкція ситуацію, за якої Палата регіонів запропонує завідомо “непрохідний” варіант закону про Державний бюджет або не схвалюватиме варіант, запропонований опозиційною нижньою палатою, з тим, щоб остання була розпущена і переобрана. В подальшому може бути схвалений закон про Державний бюджет без принципових відмінностей від попередньо відхиленого верхньою палатою, але переобрані Державні збори будуть більш “дисципліновані” і “слухняні”.

Обсяг компетенції Палати регіонів, окреслений у ст. 85, порушує питання про доцільність переходу до бікамеральної структури Парламенту.

У сучасний період у більшості країн діють двопалатні парламенти. Двопалатність (бікамералізм) тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Ще для буржуазних парламентів у період їх виникнення була характерна двопалатна структура. В унітарних державах вона відобразила насамперед компроміс між прагнучою до влади буржуазією і дворянством. При цьому нижні палати формувались шляхом прямих виборів. Представницьким нижнім палатам протистояли верхні, призначувані главою держави чи сформовані за спадковою ознакою, або утворені тим і іншим шляхом. За таким принципом донедавна формувалася Палата лордів Велокобританії.

Нині двопалатна структура парламентів характерна насамперед для федерацій, де верхня палата репрезентує інтереси суб’єктів федерації.

Бікамералізм загалом має ряд суттєвих переваг перед монокамеральною структурою парламенту. Ці переваги вбачаються насамперед в тому, що консервативна верхня палата покликана виступати як засіб стримування24 демократичних тенденцій, які можуть проявлятися в нижній палаті25. Верхня палата, членство в якій відповідає більш жорстким умовам, утримує нижню палату від поспішних, непродуманих, емоційних рішень26. Верхня палата, яка складається з фахівців–професіоналів (на відміну від нижньої, що формується на партійній основі з політиків часто без фахового досвіду), має перешкоджати абсолютному пануванню фракції більшості нижньої палати27, покликана забезпечити врівноважений підхід у законопроектній роботі, надати їй високого професійного та інтелектуального рівня28. Саме ці мотиви формально були покладені в основу запровадження другої палати Парламенту України29. Діяльність верхньої палати має стримувати нижню, створювати такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі. Між тим, якщо верхня палата перестає грати таку роль і стає аналогічною за своїм складом нижній палаті, вона перетворюється в зайвий дублікат останньої30. Це зумовлює потребу введення спеціальних цензів, що застосовуватимуться при формуванні верхньої палати31.

У даному відношенні Проект не містить положень, які б визначали систему жорстких цензів, покликаних забезпечити більш якісний, фаховий склад верхньої палати, обмежуючись формулюванням про те, що “до повноважень Державних зборів належить прийняття законів, крім законів, що віднесені Конституцією України до повноважень спільних засідань палат Верховної Ради України” а “до повноважень Палати регіонів належить схвалення законів, прийнятих Державними зборами” (ст. 85)32. При цьому Палата регіонів схвалює закони, прийняті Державними зборами, приймає постанови та інші акти більшістю від свого складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією" (Стаття 91)33.

Стаття встановлює парламентський спосіб формування Уряду, вказуючи, що Державні збори здійснюють “призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, крім випадків, передбачених Конституцією України, припинення повноважень осіб на цих посадах, прийняття відставки Прем’єр-міністра України”)34.

Риси парламентарної форми правління простежуються і за формулюваннями статті 87 про механізм парламентської відповідальності Уряду: “Державні збори Верховної Ради України за пропозицією Президента України, або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Державних зборів, або не менш як двох третин народних депутатів України, які входять до складу Палати регіонів, можуть розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Державних зборів”35.

Водночас Проект визначає обмеження відповідальності Уряду перед Парламентом, покликані попередити надмірне ослаблення позицій Уряду у взаємодії з Верховною Радою України: “Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України”36.

Важливим моментом у характеристиці форми правління за Проектом є питання про призначення і усунення з посади силових міністрів: оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Голову Державної податкової адміністрації, Голову Державної митної служби, Служби безпеки, Державного комітету по справам охорони державного кордону України. Ці повноваження Президента, а також право скасовувати акти Уряду, розпускати Парламент з причини, що він не зможе зібратись протягом місяця, як вважає В. Опришко, призведуть до узурпації влади в руках одного її представника. На його думку, повноваження глави держави, передбачені Проектом, значно ширші, ніж повноваження Президента Франції37.

Важливим є також питання про призначення Генерального прокурора України. В п. 14 ст. 85 Проекту вказано, що роль Парламенту у даному питанні обмежується правом Палати регіонів надавати згоду “на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади”. На наше переконання, для парламентарної форми правління більш відповідало б право Парламенту призначати Генерального прокурора, а так само зміщувати його.

Стаття 93 Проекту вказує: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України, Верховному Суду України»38.

Надання права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України Верховному Суду України слід оцінити позитивно, адже суди загальної юрисдикції (і особливо Верховний Суд) мають значний досвід і спеціальні знання щодо галузевого законодавства і виробляють кваліфіковану практику його застосування зі спірних проблем39.

Потребує критичних зауважень процедура законодавчого процесу у Парламенті. Стаття 94 говорить: “Закони, прийняті Державними зборами, за підписом Голови Державних зборів передаються на схвалення Палати регіонів.

Палата регіонів схвалює закон або повертає його зі своїми зауваженнями, пропозиціями до Державних зборів для повторного розгляду.

Якщо під час повторного розгляду Державними зборами закон у попередній редакції буде повторно прийнятий не менш як двома третинами від конституційного складу Державних зборів, він вважається прийнятим і не потребує наступного схвалення Палатою регіонів».

За умови формування нижньої палати Парламенту – Державних зборів на пропорційній основі (ст. 76 Проекту) вето верхньої палати (Палати регіонів), що накладатиметься на законопроекти, прийняті Державними зборами (ст. 94), яке може бути подолане двома третинами від конституційного складу Державних зборів, очевидно залишатиметься нездоланним.

Далі у статті сказано: “Закон, прийнятий на спільному засіданні палат Верховної Ради України або прийнятий і схвалений відповідно до частин першої – третьої цієї статті, підписується головами палат Верховної Ради України і направляється Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Повернення Президентом України закону з пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду скасовує результати голосування закону.

Повторний розгляд палатами Верховної Ради України закону, поверненого Президентом України, є невідкладним.

Якщо під час розгляду палатами Верховної Ради України пропозицій Президента України вони будуть відхилені не менш як двома третинами від конституційного складу Державних зборів та не менш як двома третинами від складу Палати регіонів, вето Президента України вважається подоланим. У такому разі Президент України зобов’язаний підписати закон та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування".

Заперечення викликає формулювання статті 94 Проекту: “Якщо під час розгляду палатами Верховної Ради України пропозицій Президента України вони будуть відхиленні не менш як двома третинами від конституційного складу Державних зборів та не менш як двома третинами Палати регіонів, вето Президента України вважається подоланим”. Наскільки можливою є ситуація, що вето Президента буде одночасно подолане кваліфікованою більшістю голосів у дві третини в обох палатах? Однопалатний Парламент України, що формується за змішаною виборчою системою, виявився неспроможним внести поправки до Конституції України, винесені Президентом України і схвалені на всенародному референдумі 2000 р., чи може бути реальним, щоб Державні збори, які формуватимуться на пропорційній основі, спромоглись відшукати необхідні дві третини голосів, щоб подолати вето Президента?

Не витримує критики й наступне формулювання статті: “У такому разі Президент України зобов’язаний підписати закон та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів”. Таке формулювання фактично означає, що закон, прийнятий кваліфікованою більшістю голосів (двома третинами) обох палат, тобто закон, щодо якого президентське вето було подолане, так і не вступить в дію, якщо Президент його не підпише. Президент зможе так вчинити, оскільки Проект не передбачає механізму юридичної відповідальності за такі дії. Неспроможність Парламенту подолати вето Президента визначатиме його другорядний статус в системі стримувань і противаг40.

Останнє речення статті 94 слід викласти в такій редакції: “Закон, прийнятий двома третинами обох палат, підлягає опублікуванню протягом десяти днів з його підписання в обох палатах Парламенту”.

Слід позитивно оцінити положення Проекту, які попереджують надмірне ослаблення президентської гілки влади, закріплюючи зокрема за Президентом України прерогативи в галузях, які потребують режиму оперативного та одноосібного управління і зберігаючи за ним право участі в формуванні Уряду. Президент “припиняє повноваження Державних зборів у випадках, передбачених Конституцією України, та призначає позачергові вибори до Державних зборів; вносить за пропозицією постійно діючої парламентської більшості подання про призначення Державними зборами Прем'єр-міністра України; призначає за поданням Прем'єр-міністра України Міністра внутрішніх справ України, Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України; Голову Державної податкової адміністрації України, Голову Державної митної служби України, Голову Служби безпеки України, Голову Державного комітету у справах охорони державного кордону України; голів місцевих державних адміністрацій...” тощо.

Характеристики парламентарної форми правління простежуються і в положеннях статті 113: “Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України” та статті 114: “Прем'єр-міністр України призначається Державними зборами за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією постійно діючої парламентської більшості. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається за поданням Прем'єр-міністра України Державними зборами, Президентом України відповідно до наданих Конституцією України повноважень. Відставку Кабінету Міністрів України приймають Державні збори».

Вагоме значення в посиленні позицій Уряду в системі стримувань і противаг має надане Кабінету Міністрів України право внести до Верховної Ради України законопроект з одночасним поданням заяви про відставку Уряду в разі якщо закон не буде прийнято у незмінному вигляді (ст. 115). Таке право надає Уряду можливість бути активним учасником законодавчого процесу41 і за умови формування Уряду парламентською більшістю матиме наслідки для самого законодавчого органу42.

Розділ VII “Правосуддя” Конституції України встановлює особливий порядок обрання суддів судів як загальної, так і конституційної юрисдикцій. Цей порядок є однією з гарантій незалежності та недоторканності суддів, справедливості і неупередженості судочинства43, гарантією реального балансу влад44. Відповідно до Проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” до частини 4 та пункту 2 цієї ж частини статті 126, а також до статті 128 запропоновано внести наступні зміни:

  1. замість безстрокового обрання суддів на посаду, обирати їх лише на 10 років верхньою палатою Парламенту – Палатою регіонів;

  2. збільшити граничний вік перебування на посаді судді Верховного та Конституційного Судів з 65 до 75 років.

На нашу думку введення змін є недоцільним. Слабкість та залежність судової влади в Україні є загальновідомим фактом, а обрання судді на посаду лише на строк у 10 років ще більше послабить його незалежність.

Згідно ст. 3 Закону України “Про Вищу раду юстиції” питання “про призначення суддів на посади або про їх звільнення з посад”, віднесено до відома Вищої ради юстиції45. Створення і діяльність конституційного органу – Вищої ради юстиції слід вважати важливою гарантією незалежності суддів46. Згідно п. 2 ст. 73 Закону України “Про судоустрій України”, “забезпечення формування корпусу професійних суддів, здатних кваліфіковано, сумлінно і неупереджено здійснювати правосуддя, шляхом відбору і рекомендування осіб для зайняття посади професійного судді та визначення рівня фахової підготовленості професійних суддів, а також розгляд питаннь про дисциплінарну відповідальність суддів та щодо надання висновків про звільнення судді з посади” знаходиться у віданні кваліфікаційних комісій суддів47. Чи компетентна Палата регіонів визначати фахову відповідність судді займаній посаді? Очевидно що ні. З яких же мотивів суддя може бути зміщений нею з посади, які критерії можуть бути покладені в оцінку його відповідності Палатою регіонів? Тільки політичні. Чи можливо за такої умови говорити про принцип поділу влад взагалі?

Зміщення судді з посади, альтернативне передбаченому Конституцією, може здійснюватись в референдарний спосіб, установчою владою народу. Зазначена практика має місце в Японії. Так ст. 79, 80 Конституції Японії передбачає, що всі судді обираються на десять років, однак призначення суддів вищої судової інстанції – Верховного суду “підлягає перегляду народом при проведенні перших після даного призначення загальних виборів в Палату представників (нижня палата Парламенту Японії – Р.М.) і повторному перегляду – при проведенні перших виборів в Палату представників через десять років; ця процедура повторюється в подальшому в такому ж порядку”48.

Така зміна заперечує рівний статус, незалежність і баланс усіх гілок влади, порушує систему стримувань й противаг. Це, фактично, перший крок до скасування незалежності судової гілки влади, який призведе до того, що судді стануть політично залежними, оскільки будуть змушені кожні 10 років доводити оновленому складу Парламенту свою “профпридатність”, а фактично – політичну лояльність. Безстроковість зайняття посади судді забезпечує йому можливість бути у своїй діяльності непідконтрольним жодній з гілок влади і є однією з гарантій незалежності суду і суддів49, хоча у наш час, враховуючи дуже слабке матеріальне становище судів, це є досить умовним.

Сучасна система вибору суддів також є недосконала. Ми думаємо, що практика обрання суддів безстроково на другий строк Парламентом також не відповідає вимогам рівності гілок влади та їх рівноправності. Можливо, було б доцільно запозичити практику деяких країн світу та обирати суддів на другий термін шляхом безпосередніх виборів у територіальній громаді, крім того, що це б посилило значення судової влади, це також відповідало б принципу безпосередньої участі народу у здійсненні правосуддя.

Що ж до підвищення граничного віку перебування на посаді судді Верховного та Конституційного Судів України до 75 років, то це також видається нам неконструктивною пропозицією, особливо з огляду на те, що середня тривалість життя в Україні за останній час дуже скоротилася і становить приблизно 60–65 років. А тому не виключено, що у свої 75 років особа не зможе повноцінно справлятись із такою складною та відповідальною роботою, яку виконує суддя Верховного або Конституційного Суду, лише через об’єктивно слабкий стан здоров’я.

Окрім того, Президент пропонує внести зміни і до розділу XII “Конституційний Суд України”, а саме до частини 2 статті 148. Ці зміни стосуються порядку формування суддівського корпусу Конституційного Суду, знову ж таки, у напрямку зменшення ролі судової гілки влади у цьому процесі (а точніше її усунення від участі у ньому взагалі). За нової системи обирати суддів будуть лише законодавча та виконавча гілки влади (якщо у даному випадку Президента можна вважати представником виконавчої влади). Формування суддівського корпусу органу конституційної юрисдикції усіма трьома гілками влади: законодавчою, виконавчою судовою є гарантією неупередженості і об’єктивності Конституційного Суду, його спроможності виконувати роль незалежного арбітра у спорах про межі компетенції між вищими “політичними” органами державної влади50. Оскільки Конституційний Суд України за своїми функціями посідає особливе становище у системі поділу влад, нам здається, було б доцільно зберегти існуючий порядок призначення його суддів. Судова влада безпосередньо і кожного дня стикається із всіма недоліками і невідповідностями Конституції законодавства України, і найкраще знайома з його вадами і недоліками, а тому було б доцільно зберегти за нею безпосередню можливість формувати склад органу, рішення якого потім саме їй прийдеться застосовувати у судовій практиці.

У цілому слід зазначити, що Проект закону про політичну реформу передбачає досить складну модель організації вищої державної влади в Україні та відповідну їй систему стримувань і противаг. З огляду на несформований характер політичної системи та відсутність тривалого досвіду демократії в сучасній Україні, цілий ряд положень законопроетку можуть з самого початку виявитись нежиттєздатними, якими, наприклад, стали положення Основного Закону України про можливість Парламенту долати вето Президента України на схвалені ним законопроекти (ст. 94), про процедуру імпічменту (ст. 111), про право розпуску Президентом Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії вона не розпочне пленарних засіданнь (п. 8 ст. 106); про внесення поправок до Конституції, схвалених на всенародному референдумі (ст. 156), рішення якого мали імперативне для Парламенту значення51 тощо. Нормативне закріплення таких нежиттєздатних положень лише ставить під сумнів питання про реальний характер Основного Закону України52.

У ряді вищезгаданих положень модель організації та поділу влад, запропонована Проектом, не відповідає принципам парламентарно-президентської форми правління та меті демократизації політичної системи; за умови активної причетності Президента до процесу формування верхньої палати сама ідея двопалатного парламенту та переходу до режиму парламентаризму втрачає сенс. Нарешті, питання про те, наскільки перехід до двопалатної структури Парламенту України, парламентарно-президентської форми правління та формування коаліційного Уряду на партійній основі є в дусі часу, залишається відкритим і відповідь на нього може бути отримана лише з плином самого часу та за результатами перебігу політичних подій навколо питання поділу влад.

У контексті проведення політичної реформи варто згадати досвід конституційного розвитку Франції, Конституція Четвертої республіки якої (1946 р.) закріпила парламентарну форму правління, яка однак, виявилась настільки нежиттєздатною, що вже в 1958 р., в умовах переходу до режиму одноосібного правління була розроблена і прийнята нова Конституція, що встановлювала президентсько-парламентарну форму53.

1 Пояснення щодо основних положень Проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 71.

2 Пояснення щодо основних положень Проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 71.

3 Кампо В. Політичний договір між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів – інструмент конвенційної взаємодії і солідарної відповідальності // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 56.

4 Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. Виступ Коліушка В. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 21.

5 Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. Виступ Погорілка В. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 23.

6 Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 9.

7 Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Виступ Мороза О. Матеріали круглого столу.– К.: Юридична книга, 2000. – С. 44, 46.

8 Пилипенко А. Конституция Французской Республики. Вводная статья // Конституции государств Європейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 659.

9 Конституция Французской Республики // Конституции государств Європейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 667.

10 Звернення Президента України Л. Кучми з нагоди підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 4.

11 Шемчушенко Ю. Конституція України і права людини // Право України, 2001. – № 8. – С. 14.

12 Журавський В. Двопалатний парламент в Україні: проблеми формування // Право України, 2001. – № 3. – С. 33.

13 Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 12.

14 Петренко Є. Причини та умови формування постійно діючої парламентської більшості: політико-ідеологічні аспекти // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 13.

15 Гавриш С. Виступ на засіданні Європейської комісії “За демократію через право” // Право України, 2001. – № 9. – С. 4.

16 Бернгард Шльоер. Формування парламентської більшості в Німеччині // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 24.

17 Основной Закон Республики Германии. Ст. 38. // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 193.

18 Примуш М. Політичні партії та виборчий процес // Право України, 2001. – № 3. – С. 143.

19 Крылова Н. Британский парламентаризм // Очерки парламентского права. – М.: Институт государства и права РАН, 1993. – С. 17.

20 Уръяс Ю. Парламентское право ФРН // Очерки парламентского права. – М.: Институт государства и права РАН, 1993. – С. 139.

21 Ришелюк А. Щодо регулювання статусу більшості та меншості у законодавчих актах України // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 37.

22 Бульба О. До питання поділу влади в Україні: пошук оптимальних варіантів // Право України, 2003. – № 4. – С. 8, 9; Мірошниченко Ю. Формування парламентської більшості: проблеми та перспективи // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 75.

23 Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи // Матеріали круглого столу. Виступ М. Томенка. – К.: Юридична книга, 2000. – С. 40.

24 Пилипенко А. Конституция Французской Республики. Вводная статья // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М., 1997. – С. 662.

25 Могунова М. Парламенты зарубежных государств // Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 2000. – С. 239.

26 Тертишник В. Концептуальні проблеми поділу влади: до становлення сучасної моделі правової держави в контексті політичної реформи в Україні // Юридична Україна, 2003. – № 3. – С. 13.

27 Павлішина Л. Роль верхньої палати Парламенту Японії у законодавчому процесі // Право України, 2000. – № 4. – С. 119.

28 Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К., 1993. – С. 119; Баглай М., Туманов В. Малая энциклопедия конституционного права. – М.: БЕК, 1998. – С. 108.

29 Пояснення щодо основних положень Проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 71.

30 Гайєк Ф. А. Право, законодавство і свобода. Нове визначення ліберальних принципів справедливості і політичної економії. Т. І-ІІІ. – К.: Аквілон-Прес, 2000. – С. 325.

31 Тертишник В. Концептуальні проблеми поділу влади: до становлення сучасної моделі правової держави в контексті політичної реформи в Україні // Юридична Україна, 2003. – № 3. – С. 14.

32 Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 15-17.

33 Там само. – С. 19.

34 Там само. – С. 17.

35 Там само. – С. 17, 18.

36 Там само. – С. 18.

37 Воєводина Ю. Раскритикован законопроект Президента Украины // Юридическая практика, 2003. – № 17. – С. 9.

38Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – С. 20.

39 Тихий В. Захист конституційних прав і свобод Конституційним Судом України за зверненнями фізичних та юридичних осіб // Вісник Конституційного Суду України, 2001. – № 2. – С. 69.

40 Костицький В. Конституція України 1996 року – модель Української держави // Право України, 2001. – № 8. – С. 22.

41 Алебастрова Н. Политические институты и конституционное право Великобритании // Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. – М.: Юристъ, 1997. – С. 59.

42 Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М.: НОРМА-ИНФРА.М., 2001. – С. 59.

43 Смородинський В. Посилення незалежності судової влади як важливий напрям демократизації українського суспільства // Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи. – К. : Юрінком Інтер, 2002. – С. 166; Москвич Л. Проблеми статусу судді України. – Там само. – С. 178.

44 Стефанюк В. Суспільна довіра: неупереджене судочинство та юстиція // Право України, 1997. – № 12. – С. 3.

45 Закон України “Про Вищу раду юстиції” // Відомості Верховної Ради, 1998. – № 25. – С. 146.

46 Притика Д. Судова незалежність: етика і проблеми корупції // Право України, 2000. – № 6. – С. 4.

47 Закон України “Про судоустрій України” // Відомості Верховної Ради, 1998. – № 25. – С. 9.

48 Конституция Японии // Конституции зарубежных государств. В 4-х т. – М.: БЕК, 1997. – Т. 2. – С. 453.

49 Костицький В. Конституція України 1996 року – модель Української держави // Право України, 2001. – № 8. – С. 17.

50 Скомороха В. Проблеми державного будівництва: правова реформа та її вплив на забезпечення в Україні прав людини і громадянина // Наукові записки. Серія “Право”. – Острог: НУ “Острозька академія”, 2001. – Випуск 2. Частина 1. – С. 129.

51 Погорілко В., Федоренко В. Джерела конституційного права України: поняття, види і система // Право України, 2002. – № 3. – С. 11.

52 Коновалюк В. Конституція – основа правової системи держави» // Голос України, 2001. – № 113. – С. 2.

53 Пилипенко А. Конституция Французской Республики. Вводная статья // Конституции государств Європейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 659.




Схожі:

У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconЗакон україни про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення управління професійно-технічною освітою
У статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., №24, ст. 170)
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconНаказ №238 Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства освіти і науки України щодо зовнішнього незалежного оцінювання в 2010 році
Конституції України, статті 7 Закону України «Про освіту» та з метою удосконалення зовнішнього незалежного оцінювання знань в 2010...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconПро затвердження Змін до Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті Відповідно до статті 7 Закону України "Про Національний банк України" ( 679-14 ) та з метою приведення діючого порядку
Україні в національній валюті у відповідність до вимог Законів України Про запобігання
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconПовідомлення про оприлюднення проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів з питань авторського права І суміжних прав"
Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо особливостей розпоряджання майновими правами інтелектуальної...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconЗа IІ кв. 2007р
Про внесення змін до статті 5 Закону України "Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconПоложення (норми) чинного Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" Зміст відповідного положення (норми) проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність"
Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність”
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconЗакон україни про внесення змін до Закону України "Про державну таємницю"     Верховна Рада України постановляє
Внести зміни до Закону України "Про державну таємницю" (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., N 16, ст. 93), виклавши його у...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconПояснювальна записка до проекту Закону України Про внесення змін до Закону України
Підставою розроблення проекту закону є доручення Президента України та необхідність удосконалення окремих норм законодавства у сфері...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconСумський державний університет. Бібліотека. Довідково-інформаційний відділ
Про внесення змін до статті 57 Закону України "Про освіту" щодо надання пільгових кредитів педагогічним та ноуково педагогічним працівникам:...
У статті аналізується можлива модель поділу влад в Україні за винесеним на всенародне обговорення Президентом України проектом закону “Про внесення змін до Конституції України” iconСумський державний університет. Бібліотека. Довідково-інформаційний відділ
Про внесення змін до статті 57 Закону України "Про освіту" щодо надання пільгових кредитів педагогічним та ноуково педагогічним працівникам:...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи