Корнеев андрей Викторович

КОРНЕЕВ Андрей Викторович

кандидат экономических наук,

заведующий сектором ИСКРАН.

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

В КОНГРЕССЕ США

СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРОЦЕДУРЫ

США-ЭПИ № 12/97

Американский опыт бюджетного регулирования представляет значитель­ный интерес в связи с насущной задачей совершенствования бюджетного процесса в России в ходе дальнейшего углубления процессов демократизации и последовательного осуществления намеченного комплекса рыночных реформ.

В формировании американского федерального бюджета в той или иной мере участвуют почти все многочисленные структуры исполнительной, зако­нодательной и судебной ветвей государственной власти, у каждой из которых имеются свои, строго очерченные законом бюджетные функции. В статье основное внимание уделено некоторым ключевым особенностям американского бюджетного процесса, связанным с деятельностью законодательных органов США. За последние десятилетия в процессе совершенствования бюджетной и налоговой практики, а также осуществления бюджетных реформ конгресс США накопил большой и всесторонний опыт в этой области. Детальное рас­смотрение отдельных аспектов организации американского бюджетного про­цесса могло бы оказаться полезным для многих отечественных специалистов.

В период трудного становления новой бюджетно-законодательной культу­ры в России наиболее плодотворным мог бы оказаться американский опыт последовательного законодательного сокращения бюджетного дефицита¹, эф­фективного и динамичного перераспределения государственных средств в связи с переориентацией политических приоритетов, а также стабильного финансирования долгосрочных федеральных программ в условиях жестких бюджетных ограничений. Положительную роль в российской ситуации также могло бы сыграть введение следующих новых элементов системы федераль­ного бюджетного регулирования:

трехступенчатой системы выделения финансовых средств по схеме: раз­решение на расходование средств - утверждение ассигнований - расходова­ние бюджетных средств;

поэтапных согласительных бюджетных резолюций обеих палат Феде­рального Собрания РФ;

более четкого процедурного регламента и жестких контрольных сроков завершения бюджетного процесса во всех органах и ветвях государственной власти;

нормативных механизмов эффективного согласования бюджетной дея­тельности многочисленных специализированных парламентских комитетов и рабочих комиссий федеральных ведомств.

^ Общая процедура утверждения бюджета

Федеральный бюджет в США - это весьма сложный финансовый меха­низм управления и контроля за деятельностью всех федеральных минис­терств и ведомств, полностью определяющий экономические основы государ­ственного строительства и оказывающий мощное воздействие на состояние экономики в целом. По форме он представляет собой регулярно утверждае­мую подробную смету всех правительственных доходов² и расходов, распре­деленных по источникам поступлений, основным направлениям и программам расходования средств. Все бюджетные документы являются результатом дли­тельной предварительной подготовки, проводимой при участии каждого из министерств и ведомств исполнительной власти, а также путем консультаций с подразделениями конгресса.

Власть американского конгресса над расходованием федеральных средств проистекает из прямого конституционного запрета на изъятие каких-либо де­нег из государственного казначейства, специально не ассигнованных конгрес­сом на конкретно определенные цели. До 1921 г. все органы исполнительной власти США подавали свои отдельные бюджетные запросы непосредственно в конгресс. Вплоть до этого времени в США, строго говоря, не было единого фе­дерального бюджета в виде продуманного и тщательно разработанного общего финансового плана, который бы основывался на скоординированных расход­ных потребностях федерального правительства, с учетом размеров имею­щихся финансовых поступлений.

Лишь в 1921 г., когда впервые был принят сводный американский закон "О бюджете и отчетности" (Budget and Accounting Act of 1921), определив­ший направления бюджетной реформы, конгресс впервые поручил президен­ту ежегодно представлять бюджетный проект, который бы полностью отра­жал государственные приоритеты и служил отправным пунктом для по­следующего принятия и утверждения федерального бюджета. Американский президент, будучи главой исполнительной власти, по закону - основное юри­дическое лицо, ответственное перед законодательной властью за разработку и исполнение федерального бюджета. С этой целью ему придано специальное Административно-бюджетное управление (АБУ), входящее в состав президентской администрации - Исполнительного управления при президенте США. Руководители министерств и ведомств, включая министерство финан­сов, отвечают перед конгрессом США только в пределах своих конституци­онных полномочий как лица, обосновывающие бюджетные ассигнования на деятельность этих министерств и ведомств в рамках бюджетного проекта администрации, представляемого конгрессу президентом.

Действующий закон о федеральном бюджете фактически представляет собой довольно сложную и постоянно корректируемую систему множества отдельных взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих раз­личные аспекты и этапы бюджетного процесса. Во время и после президент­ства Никсона, отмеченного противостоянием исполнительной и законодатель­ной власти, были внесены значительные количественные и временные ограни­чения на возможные решения и действия президента при разработке и при­нятии бюджета. Например, бюджетный закон стал предусматривать, что бюджетный проект президента на любой финансовый год, включая любые изменения или дополнительные бюджетные запросы (если в стране не вве­дено военное положение), не должен создавать дефицит свыше определенного максимального значения³. Кроме того, та же статья закона установила, что президент представляет свой годовой бюджетный проект не позднее первого понедельника января каждого нового года, а не в первые 15 дней очередной сессии конгресса, как это было раньше. Это изменение предназначалось для того, чтобы ускорить ежегодное рассмотрение конгрессом бюджета и общей расходной политики⁴.

Наибольшие изменения в законодательство о бюджетном процессе за последние десятилетия были внесены в 1974 г. законом "О контроле конгресса над бюджетом и замораживанием фондов", в 1985 г. - антидефицитным зако­ном Грэмма-Радмена-Холлингса (Gramm-Rudman-Hollings Anti-deficit Law; PL. 99-177) и последующими многочисленными частными поправками 1987 г. и 90-х годов.

Бюджетный проект президента обычно сопровождается большим объемом справочных статистических данных и документации. В последние годы конгресс стал контролировать общую величину допустимого потолка этого проекта. После рассмотрения содержания бюджетного проекта по существу конгресс ежегодно утверждает 13 отдельных тематических годовых финансо­вых законопроектов, каждый из которых принимается в одном из подкоми­тетов двух раздельных комитетов по ассигнованиям палаты представителей и сената.

Вместе с тем суммы, ассигнуемые на предстоящий финансовый год в рам­ках этих законопроектов, далеко не полностью определяют конкретный раз­мер средств, которые федеральное правительство будет реально расходовать в данном финансовом году. Причина заключается в использовании довольно сложной системы поэтапного выделения средств и осуществления жесткого федерального финансового контроля, которая включает в себя такие элемен­ты, как предварительное санкционирование, бюджетные полномочия, бюджет­ные обязательства и реальные текущие денежные расходы.


^ Бюджетные полномочия, обязательства и расходы

По закону американский конгресс в рамках федерального бюджета утвер­ждает не просто расходные денежные средства, а так называемые бюджет­ные полномочия⁵. Федеральные бюджетные полномочия - это целевые права, которые предоставляются федеральному ведомству или министерству для расходования бюджетных средств. Когда федеральное ведомство решает воспользоваться своими бюджетными полномочиями (обычно оно это делает сра­зу, как только их удается получить, но бывают и задержки в их использо­вании), то оно принимает на себя конкретные обязательства расходовать бюд­жетные средства, т.е. берет на себя расходные обязательства исходя из имею­щихся бюджетных полномочий. Если бюджетные полномочия - это полномо­чия на расходы, то расходные обязательства - это прямые исполнительные поручения расходовать бюджетные средства. Однако реальные деньги затра­чиваются только тогда, когда исполнительные органы федерального прави­тельства оплачивают счета, например за приобретаемые товары или услуги⁶; до наступления этого момента денежные средства из федерального казначей­ства фактически не извлекаются, в финансовый оборот не поступают и не расходуются⁷. Особенность финансовой практики в США заключается в том, что бюд­жетные полномочия любого федерального ведомства почти никогда не равны его реальным расходам в текущем финансовом году. Для иллюстрации этого факта предположим, что какое-либо федеральное ведомство принимает реше­ние использовать часть своих бюджетных полномочий в первом расходном финансовом году, например для приобретения нового компьютера в начале сентября, т.е. за один месяц до окончания текущего финансового года. Ведомство подписывает контракт на его поставку и тем самым накладывает расход­ное обязательство на часть своих бюджетных полномочий в этом финансовом году. Однако тот же компьютер по контракту могут поставить в марте сле­дующего года, т.е. уже после начала второго финансового года бюджетных полномочий. Если ведомство оплачивает этот компьютер по факту поставки, то реальные текущие расходы по принятым обязательствам производятся во втором расходном финансовом году. Главное назначение бюджетных полномо­чий - гарантировать финансовое обеспечение многолетних федеральных программ.

Различные виды программ и различные виды контрактных поставок име­ют разные темпы расходования средств, т.е. сроки, при которых одинаковые по стоимости бюджетные полномочия превращаются в прямые текущие рас­ходы. Бюджетные полномочия, которые используются для выплаты заработ­ной платы, обычно всегда расходуются именно в том финансовом году, для которого они были ассигнованы. Бюджетные полномочия, которые уже пре­вратились в расходные обязательства по оплате приобретенных по контракту товаров и услуг, могут реально не расходоваться в течение нескольких лет.

Таким образом, расходы американского федерального ведомства на каж­дый финансовый год состоят, в основном, из бюджетных полномочий, ассигно­ванных на этот финансовый год. Однако они также частично включают и не­реализованные бюджетные полномочия, ассигнованные в предыдущих финан­совых годах, т.е. состоят из полномочий, которые уже стали расходными обя­зательствами, но еще не были фактически использованы, а также из некото­рых бюджетных полномочий, еще не ставших обязательствами, но которые в любой момент могут быть превращены в текущие расходные счета,

Официально конгресс обычно утверждает бюджетные полномочия только на один финансовый год. Простое бюджетное полномочие, которое не было превращено в расходное обязательство к концу финансового года, автомати­чески заканчивается и уже не может быть реализовано оплатой. Однако в некоторых особых случаях, специально оговоренных в законе, иногда разре­шается превращать целевые бюджетные полномочия в обязательства в тече­ние двух или большего количества лет или даже в течение неопределенного времени. Такие бюджетные полномочия называют "двухгодичными", "трехго­дичными" или "бессрочными". Таким образом, к моменту начала нового фи­нансового года федеральные ведомства могут иметь некоторое количество бюджетных полномочий, которые еще не были превращены в расходные обязательства, но уже были ассигнованы конгрессом в прошлом году или ранее, дополнительно к бюджетным полномочиям, предоставленным в соот­ветствии с финансовыми законопроектами на прошлый финансовый год. Пос­тоянная текущая разница между бюджетными полномочиями и расходами -главная причина того, что общая сумма реальных годовых федеральных рас­ходов обычно оказывается не такой, как вся сумма полномочий, которые конгресс ассигнует каждый год.

Годовой дефицит федерального бюджета в США — это, в основном, разни­ца между поступлениями и расходами, т.е. различие между суммой денег, которую правительство получает от налогов и других источников, и той сум­мой, которую правительство фактически расходует. Соотношение между бюд­жетными полномочиями, утвержденными конгрессом, и текущими реальными расходами исполнительной власти непосредственно зависит от запланирован­ной скорости расходования ассигнований по каждой из позиций. Поэтому сокращение ассигнований какому-то отдельному ведомству на конкретный финансовый год может не привести к сокращению в расходах данного ведом­ства в течение этого финансового года. Например, сокращение годовых полно­мочий ассигнований на заработную плату в размере 1 млн. долл. в действи­тельности может сократить расходы в наступающем финансовом году в боль­шей мере, чем сокращение его годовых полномочий затрат на оборудование в размере 2 млн. долл., так как бюджетные полномочия на заработную плату наиболее вероятно будут полностью израсходованы в течение именно этого финансового года, что оказывается не всегда верно в отношении оборудования.

Посмотрим, что это означает для распределения расходов на оборону. Ес­ли конгресс соглашается с рекомендациями бюджетного проекта президента в том, что военно-морской флот должен приобрести новый крупный корабль, то он может ассигновать сумму средств в форме новых бюджетных полномочий, которая равна общей проектной стоимости корабля. После этого министерство обороны заключает контракт на постройку корабля, и указанное бюджетное полномочие превращается в федеральное расходное обязательство. Корабле­строительная компания при этом может получить некоторую сумму денег немедленно, но полностью оплата строительства обычно не производится до тех пор, пока не будет осуществлена окончательная достройка и поставка флоту завершенного корабля, на что требуется несколько лет. Соответственно, указанные расходные обязательства в рамках бюджетных полномочий минис­терства обороны оплачиваются не сразу, а постепенно. Если конгресс не одоб­рит бюджетное полномочие для приобретения нового военного корабля, то он может ассигновать такую общую сумму расходов на оборону в наступающем финансовом году, которая окажется существенно меньше рекомендованной президентом.

По закону в США существует особый официальный порядок изменения соотношения между бюджетными полномочиями и расходами, отраженный в процедуре "секвестирования" ("сокращения", или "исключения") дефицита. Эта процедура также известна среди специалистов как "бюджетная конфис­кация", поскольку при этом производится изъятие части бюджетных фондов. Закон требует "строго равномерных" процентных сокращений, включая и не превращенные в расходные обязательства балансы бюджетных ассигнований, выделенных конгрессом в предыдущие годы на конкретные оборонные про­граммы, как в новых бюджетных поступлениях, так и в текущих расходах для всех федеральных программ и проектов, подвергаемых процессу "конфискации". Однако в реальной жизни соотношение между текущими расходами по прошлым обязательствам и отмененными новыми бюджетными поступлениями может различаться по конкретным программам в зависимости от практических темпов их расходования.

Таким образом, основные трудности финансового анализа при подготовке и рассмотрении статей федеральных расходов проистекают из различий ме­жду бюджетными полномочиями, бюджетными расходными обязательствами, текущими расходами и последствиями проявления этих различий. Другая группа трудностей возникает из-за того, что бюджетный проект президента и подготовленные с его учетом 13 отдельных целевых финансовых законопро­ектов подкомитетов конгресса не всегда полностью учитывают все федераль­ные расходы на данный финансовый год, часть которых становится результа­том так называемых дополнительных форм финансирования.

^ Дополнительные формы финансирования

Далеко не все федеральные расходы прямо включаются в представляемые ежегодно бюджетные проекты президента. Например, финансовые операции некоторых федеральных ведомств и отдельных видов федеральной деятель­ности по сложившейся практике всегда устанавливались вне бюджета; это происходило либо потому, что такие ведомства или их деятельность по закону должны были быть самофинансирующимися, как в случае с Федеральной почтовой службой, либо потому, что их прямое включение в бюджет могло создавать сложные бухгалтерские проблемы. Хотя большинство известных обсуждений проблем дефицита федерального бюджета США традиционно были основаны на расчетах прямых расходов по бюджету, в реальной жизни в течение многих лет общий растущий бюджетный дефицит был связан имен­но с внебюджетными расходами⁸.

Двумя известными новыми исключениями из этого правила стали беспри­быльные частные корпорации и социальное обеспечение, на которые распро­страняется федеральное субсидирование; тем не менее в принципе любой су­ществующий излишек или дефицит должен приниматься в расчет при опре­делении того, находится ли бюджетный проект президента в пределах суммы максимально допустимого дефицита. На практике далеко не все ассигнования конгресса включаются в 13 целевых финансовых законопроектов подкомите­тов палат. Иногда конгресс действует в соответствии со специальным финан­совым законопроектом, который предусматривает фонды только для одной цели: обычно это происходит в ответ на непредвиденное чрезвычайное обсто­ятельство или стихийное бедствие. Кроме того, конгресс США ежегодно при­нимает по крайней мере один дополнительный финансовый законопроект после начала финансового года для обеспечения дополнительных средств для тех целей, которые не могли быть предусмотрены или не могли быть точно рассчитаны в тот момент, когда президент направлял свой вариант бюджета в конгресс, а последний обсуждал и принимал законопроекты по ассигнованиям.

В последние годы конгресс часто не успевал полностью завершить приня­тие решений по всем целевым законопроектам об ассигнованиях до начала нового финансового года. В связи с этим конгресс принимал текущие "продле­вающие" резолюции, разрешающие ведомствам продолжать платить заработ­ную плату и выполнять свои программы до тех пор, пока их регулярный законопроект по ассигнованиям не становился законом. Резолюции такого рода обычно бывают краткосрочные, однако в некоторых случаях ведомства или министерства финансируются в подобном режиме "продления" в течение целого финансового года.

Интересно отметить, что в случае резкого противостояния различных политических группировок конгресса такая резолюция может быть временно заблокирована, что, в частности, автоматически прекращает выплату заработ­ной платы государственным федеральным служащим. Именно это произошло в 1995-1996 фин. гг. в ходе действий республиканской оппозиции: в результа­те блокирования "продлевающей" резолюции тысячи федеральных чиновни­ков оказались в вынужденных временных отпусках без оплаты содержания.

Необходимо учитывать, что на практике некоторые ассигнования являют­ся постоянными текущими ассигнованиями. Например, федеральное прави­тельство США в постоянно возрастающей сумме ежегодно выплачивает про­центы на государственный долг. Конгресс специально определил, что беспо­лезно ассигновывать средства на это отдельно каждый год: во-первых, пото­му, что указанные проценты необходимо выплачивать в любом случае и конгресс в принципе не может отказать в соответствующей сумме ассигнова­ний, не нарушая законов, и, во-вторых, из-за того, что на некоторые феде­ральные выплаты такого рода могут оказать влияние изменяемые текущие ставки процента, в отношении которых конгресс не имеет права контроля и в результате чего требуемая сумма для уплаты процентов не может быть заранее точно определена. Поэтому конгресс принял специальный закон, ко­торый разрешает выплачивать проценты на государственный долг из любых имеющихся бюджетных средств.

Существует еще одна причина наличия постоянных текущих ассигнова­ний. Предположим, что федеральное правительство вводит дополнительный специальный целевой налог и предусматривает, чтобы все поступления от этого налога хранились отдельно от других налоговых поступлений посредст­вом помещения их в специальный траст-фонд, так как они должны использо­ваться только для одной особой цели. По закону, до того, как поступления от специального налога, которые находятся в траст-фонде, смогут быть исполь­зованы, они должны быть формально ассигнованы. Вместо того чтобы утвер­ждать такие ассигнования ежегодно, конгресс может ввести постоянное теку­щее целевое финансирование, в результате чего налоговые поступления в траст-фонд могут расходоваться ежегодно без дальнейшего рассмотрения в конгрессе. Например, в США имеются социальные траст-фонды, которые по­лучают определенные поступления от целевых налогов социального обеспече­ния. Деньги, поступающие в эти фонды, постоянно используются для различ­ных социальных выплат населению⁹.

Фонды для обеспечения некоторых других крупных федеральных про­грамм могут не включаться в годовые законопроекты об ассигнованиях. Кон­гресс принял различные законы, которые предусматривают особые права на получение социальных и прочих выплат. Некоторые выплаты, например на программы социального страхования, финансируются через постоянные теку­щие ассигнования. Так, программой постоянного текущего финансирования является пенсионная система для федеральных гражданских служащих, ушедших в отставку. В других случаях фонды для оплаты стоимости подоб­ных программ включаются в один из годовых финансовых законопроектов. При этом конгресс должен санкционировать расходование достаточного коли­чества средств для покрытия стоимости всех предусмотренных долгосрочных программ.

Прямые и косвенные субсидии - самая значительная форма того, что в США часто называется приемами расходования бюджетных средств через "заднюю дверь". Подобные приемы обязывают федеральное правительство производить определенные расходы, которые не могут быть сокращены по­средством уменьшения ежегодных регулярных ассигнований. Другие "допол­нительные" формы расходования федерального бюджета, не утверждаемые ежегодно, — это контрактные полномочия и заемные полномочия.

В случае