Скачати 0.69 Mb.
|
КОРНЕЕВ Андрей Викторович кандидат экономических наук, заведующий сектором ИСКРАН. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В КОНГРЕССЕ США СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРОЦЕДУРЫ США-ЭПИ № 12/97 Американский опыт бюджетного регулирования представляет значительный интерес в связи с насущной задачей совершенствования бюджетного процесса в России в ходе дальнейшего углубления процессов демократизации и последовательного осуществления намеченного комплекса рыночных реформ. В формировании американского федерального бюджета в той или иной мере участвуют почти все многочисленные структуры исполнительной, законодательной и судебной ветвей государственной власти, у каждой из которых имеются свои, строго очерченные законом бюджетные функции. В статье основное внимание уделено некоторым ключевым особенностям американского бюджетного процесса, связанным с деятельностью законодательных органов США. За последние десятилетия в процессе совершенствования бюджетной и налоговой практики, а также осуществления бюджетных реформ конгресс США накопил большой и всесторонний опыт в этой области. Детальное рассмотрение отдельных аспектов организации американского бюджетного процесса могло бы оказаться полезным для многих отечественных специалистов. В период трудного становления новой бюджетно-законодательной культуры в России наиболее плодотворным мог бы оказаться американский опыт последовательного законодательного сокращения бюджетного дефицита1, эффективного и динамичного перераспределения государственных средств в связи с переориентацией политических приоритетов, а также стабильного финансирования долгосрочных федеральных программ в условиях жестких бюджетных ограничений. Положительную роль в российской ситуации также могло бы сыграть введение следующих новых элементов системы федерального бюджетного регулирования: трехступенчатой системы выделения финансовых средств по схеме: разрешение на расходование средств - утверждение ассигнований - расходование бюджетных средств; поэтапных согласительных бюджетных резолюций обеих палат Федерального Собрания РФ; более четкого процедурного регламента и жестких контрольных сроков завершения бюджетного процесса во всех органах и ветвях государственной власти; нормативных механизмов эффективного согласования бюджетной деятельности многочисленных специализированных парламентских комитетов и рабочих комиссий федеральных ведомств. ^ Федеральный бюджет в США - это весьма сложный финансовый механизм управления и контроля за деятельностью всех федеральных министерств и ведомств, полностью определяющий экономические основы государственного строительства и оказывающий мощное воздействие на состояние экономики в целом. По форме он представляет собой регулярно утверждаемую подробную смету всех правительственных доходов2 и расходов, распределенных по источникам поступлений, основным направлениям и программам расходования средств. Все бюджетные документы являются результатом длительной предварительной подготовки, проводимой при участии каждого из министерств и ведомств исполнительной власти, а также путем консультаций с подразделениями конгресса. Власть американского конгресса над расходованием федеральных средств проистекает из прямого конституционного запрета на изъятие каких-либо денег из государственного казначейства, специально не ассигнованных конгрессом на конкретно определенные цели. До 1921 г. все органы исполнительной власти США подавали свои отдельные бюджетные запросы непосредственно в конгресс. Вплоть до этого времени в США, строго говоря, не было единого федерального бюджета в виде продуманного и тщательно разработанного общего финансового плана, который бы основывался на скоординированных расходных потребностях федерального правительства, с учетом размеров имеющихся финансовых поступлений. Лишь в 1921 г., когда впервые был принят сводный американский закон "О бюджете и отчетности" (Budget and Accounting Act of 1921), определивший направления бюджетной реформы, конгресс впервые поручил президенту ежегодно представлять бюджетный проект, который бы полностью отражал государственные приоритеты и служил отправным пунктом для последующего принятия и утверждения федерального бюджета. Американский президент, будучи главой исполнительной власти, по закону - основное юридическое лицо, ответственное перед законодательной властью за разработку и исполнение федерального бюджета. С этой целью ему придано специальное Административно-бюджетное управление (АБУ), входящее в состав президентской администрации - Исполнительного управления при президенте США. Руководители министерств и ведомств, включая министерство финансов, отвечают перед конгрессом США только в пределах своих конституционных полномочий как лица, обосновывающие бюджетные ассигнования на деятельность этих министерств и ведомств в рамках бюджетного проекта администрации, представляемого конгрессу президентом. Действующий закон о федеральном бюджете фактически представляет собой довольно сложную и постоянно корректируемую систему множества отдельных взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих различные аспекты и этапы бюджетного процесса. Во время и после президентства Никсона, отмеченного противостоянием исполнительной и законодательной власти, были внесены значительные количественные и временные ограничения на возможные решения и действия президента при разработке и принятии бюджета. Например, бюджетный закон стал предусматривать, что бюджетный проект президента на любой финансовый год, включая любые изменения или дополнительные бюджетные запросы (если в стране не введено военное положение), не должен создавать дефицит свыше определенного максимального значения3. Кроме того, та же статья закона установила, что президент представляет свой годовой бюджетный проект не позднее первого понедельника января каждого нового года, а не в первые 15 дней очередной сессии конгресса, как это было раньше. Это изменение предназначалось для того, чтобы ускорить ежегодное рассмотрение конгрессом бюджета и общей расходной политики4. Наибольшие изменения в законодательство о бюджетном процессе за последние десятилетия были внесены в 1974 г. законом "О контроле конгресса над бюджетом и замораживанием фондов", в 1985 г. - антидефицитным законом Грэмма-Радмена-Холлингса (Gramm-Rudman-Hollings Anti-deficit Law; PL. 99-177) и последующими многочисленными частными поправками 1987 г. и 90-х годов. Бюджетный проект президента обычно сопровождается большим объемом справочных статистических данных и документации. В последние годы конгресс стал контролировать общую величину допустимого потолка этого проекта. После рассмотрения содержания бюджетного проекта по существу конгресс ежегодно утверждает 13 отдельных тематических годовых финансовых законопроектов, каждый из которых принимается в одном из подкомитетов двух раздельных комитетов по ассигнованиям палаты представителей и сената. Вместе с тем суммы, ассигнуемые на предстоящий финансовый год в рамках этих законопроектов, далеко не полностью определяют конкретный размер средств, которые федеральное правительство будет реально расходовать в данном финансовом году. Причина заключается в использовании довольно сложной системы поэтапного выделения средств и осуществления жесткого федерального финансового контроля, которая включает в себя такие элементы, как предварительное санкционирование, бюджетные полномочия, бюджетные обязательства и реальные текущие денежные расходы. ^ По закону американский конгресс в рамках федерального бюджета утверждает не просто расходные денежные средства, а так называемые бюджетные полномочия5. Федеральные бюджетные полномочия - это целевые права, которые предоставляются федеральному ведомству или министерству для расходования бюджетных средств. Когда федеральное ведомство решает воспользоваться своими бюджетными полномочиями (обычно оно это делает сразу, как только их удается получить, но бывают и задержки в их использовании), то оно принимает на себя конкретные обязательства расходовать бюджетные средства, т.е. берет на себя расходные обязательства исходя из имеющихся бюджетных полномочий. Если бюджетные полномочия - это полномочия на расходы, то расходные обязательства - это прямые исполнительные поручения расходовать бюджетные средства. Однако реальные деньги затрачиваются только тогда, когда исполнительные органы федерального правительства оплачивают счета, например за приобретаемые товары или услуги6; до наступления этого момента денежные средства из федерального казначейства фактически не извлекаются, в финансовый оборот не поступают и не расходуются7. Особенность финансовой практики в США заключается в том, что бюджетные полномочия любого федерального ведомства почти никогда не равны его реальным расходам в текущем финансовом году. Для иллюстрации этого факта предположим, что какое-либо федеральное ведомство принимает решение использовать часть своих бюджетных полномочий в первом расходном финансовом году, например для приобретения нового компьютера в начале сентября, т.е. за один месяц до окончания текущего финансового года. Ведомство подписывает контракт на его поставку и тем самым накладывает расходное обязательство на часть своих бюджетных полномочий в этом финансовом году. Однако тот же компьютер по контракту могут поставить в марте следующего года, т.е. уже после начала второго финансового года бюджетных полномочий. Если ведомство оплачивает этот компьютер по факту поставки, то реальные текущие расходы по принятым обязательствам производятся во втором расходном финансовом году. Главное назначение бюджетных полномочий - гарантировать финансовое обеспечение многолетних федеральных программ. Различные виды программ и различные виды контрактных поставок имеют разные темпы расходования средств, т.е. сроки, при которых одинаковые по стоимости бюджетные полномочия превращаются в прямые текущие расходы. Бюджетные полномочия, которые используются для выплаты заработной платы, обычно всегда расходуются именно в том финансовом году, для которого они были ассигнованы. Бюджетные полномочия, которые уже превратились в расходные обязательства по оплате приобретенных по контракту товаров и услуг, могут реально не расходоваться в течение нескольких лет. Таким образом, расходы американского федерального ведомства на каждый финансовый год состоят, в основном, из бюджетных полномочий, ассигнованных на этот финансовый год. Однако они также частично включают и нереализованные бюджетные полномочия, ассигнованные в предыдущих финансовых годах, т.е. состоят из полномочий, которые уже стали расходными обязательствами, но еще не были фактически использованы, а также из некоторых бюджетных полномочий, еще не ставших обязательствами, но которые в любой момент могут быть превращены в текущие расходные счета, Официально конгресс обычно утверждает бюджетные полномочия только на один финансовый год. Простое бюджетное полномочие, которое не было превращено в расходное обязательство к концу финансового года, автоматически заканчивается и уже не может быть реализовано оплатой. Однако в некоторых особых случаях, специально оговоренных в законе, иногда разрешается превращать целевые бюджетные полномочия в обязательства в течение двух или большего количества лет или даже в течение неопределенного времени. Такие бюджетные полномочия называют "двухгодичными", "трехгодичными" или "бессрочными". Таким образом, к моменту начала нового финансового года федеральные ведомства могут иметь некоторое количество бюджетных полномочий, которые еще не были превращены в расходные обязательства, но уже были ассигнованы конгрессом в прошлом году или ранее, дополнительно к бюджетным полномочиям, предоставленным в соответствии с финансовыми законопроектами на прошлый финансовый год. Постоянная текущая разница между бюджетными полномочиями и расходами -главная причина того, что общая сумма реальных годовых федеральных расходов обычно оказывается не такой, как вся сумма полномочий, которые конгресс ассигнует каждый год. Годовой дефицит федерального бюджета в США — это, в основном, разница между поступлениями и расходами, т.е. различие между суммой денег, которую правительство получает от налогов и других источников, и той суммой, которую правительство фактически расходует. Соотношение между бюджетными полномочиями, утвержденными конгрессом, и текущими реальными расходами исполнительной власти непосредственно зависит от запланированной скорости расходования ассигнований по каждой из позиций. Поэтому сокращение ассигнований какому-то отдельному ведомству на конкретный финансовый год может не привести к сокращению в расходах данного ведомства в течение этого финансового года. Например, сокращение годовых полномочий ассигнований на заработную плату в размере 1 млн. долл. в действительности может сократить расходы в наступающем финансовом году в большей мере, чем сокращение его годовых полномочий затрат на оборудование в размере 2 млн. долл., так как бюджетные полномочия на заработную плату наиболее вероятно будут полностью израсходованы в течение именно этого финансового года, что оказывается не всегда верно в отношении оборудования. Посмотрим, что это означает для распределения расходов на оборону. Если конгресс соглашается с рекомендациями бюджетного проекта президента в том, что военно-морской флот должен приобрести новый крупный корабль, то он может ассигновать сумму средств в форме новых бюджетных полномочий, которая равна общей проектной стоимости корабля. После этого министерство обороны заключает контракт на постройку корабля, и указанное бюджетное полномочие превращается в федеральное расходное обязательство. Кораблестроительная компания при этом может получить некоторую сумму денег немедленно, но полностью оплата строительства обычно не производится до тех пор, пока не будет осуществлена окончательная достройка и поставка флоту завершенного корабля, на что требуется несколько лет. Соответственно, указанные расходные обязательства в рамках бюджетных полномочий министерства обороны оплачиваются не сразу, а постепенно. Если конгресс не одобрит бюджетное полномочие для приобретения нового военного корабля, то он может ассигновать такую общую сумму расходов на оборону в наступающем финансовом году, которая окажется существенно меньше рекомендованной президентом. По закону в США существует особый официальный порядок изменения соотношения между бюджетными полномочиями и расходами, отраженный в процедуре "секвестирования" ("сокращения", или "исключения") дефицита. Эта процедура также известна среди специалистов как "бюджетная конфискация", поскольку при этом производится изъятие части бюджетных фондов. Закон требует "строго равномерных" процентных сокращений, включая и не превращенные в расходные обязательства балансы бюджетных ассигнований, выделенных конгрессом в предыдущие годы на конкретные оборонные программы, как в новых бюджетных поступлениях, так и в текущих расходах для всех федеральных программ и проектов, подвергаемых процессу "конфискации". Однако в реальной жизни соотношение между текущими расходами по прошлым обязательствам и отмененными новыми бюджетными поступлениями может различаться по конкретным программам в зависимости от практических темпов их расходования. Таким образом, основные трудности финансового анализа при подготовке и рассмотрении статей федеральных расходов проистекают из различий между бюджетными полномочиями, бюджетными расходными обязательствами, текущими расходами и последствиями проявления этих различий. Другая группа трудностей возникает из-за того, что бюджетный проект президента и подготовленные с его учетом 13 отдельных целевых финансовых законопроектов подкомитетов конгресса не всегда полностью учитывают все федеральные расходы на данный финансовый год, часть которых становится результатом так называемых дополнительных форм финансирования. ^ Далеко не все федеральные расходы прямо включаются в представляемые ежегодно бюджетные проекты президента. Например, финансовые операции некоторых федеральных ведомств и отдельных видов федеральной деятельности по сложившейся практике всегда устанавливались вне бюджета; это происходило либо потому, что такие ведомства или их деятельность по закону должны были быть самофинансирующимися, как в случае с Федеральной почтовой службой, либо потому, что их прямое включение в бюджет могло создавать сложные бухгалтерские проблемы. Хотя большинство известных обсуждений проблем дефицита федерального бюджета США традиционно были основаны на расчетах прямых расходов по бюджету, в реальной жизни в течение многих лет общий растущий бюджетный дефицит был связан именно с внебюджетными расходами8. Двумя известными новыми исключениями из этого правила стали бесприбыльные частные корпорации и социальное обеспечение, на которые распространяется федеральное субсидирование; тем не менее в принципе любой существующий излишек или дефицит должен приниматься в расчет при определении того, находится ли бюджетный проект президента в пределах суммы максимально допустимого дефицита. На практике далеко не все ассигнования конгресса включаются в 13 целевых финансовых законопроектов подкомитетов палат. Иногда конгресс действует в соответствии со специальным финансовым законопроектом, который предусматривает фонды только для одной цели: обычно это происходит в ответ на непредвиденное чрезвычайное обстоятельство или стихийное бедствие. Кроме того, конгресс США ежегодно принимает по крайней мере один дополнительный финансовый законопроект после начала финансового года для обеспечения дополнительных средств для тех целей, которые не могли быть предусмотрены или не могли быть точно рассчитаны в тот момент, когда президент направлял свой вариант бюджета в конгресс, а последний обсуждал и принимал законопроекты по ассигнованиям. В последние годы конгресс часто не успевал полностью завершить принятие решений по всем целевым законопроектам об ассигнованиях до начала нового финансового года. В связи с этим конгресс принимал текущие "продлевающие" резолюции, разрешающие ведомствам продолжать платить заработную плату и выполнять свои программы до тех пор, пока их регулярный законопроект по ассигнованиям не становился законом. Резолюции такого рода обычно бывают краткосрочные, однако в некоторых случаях ведомства или министерства финансируются в подобном режиме "продления" в течение целого финансового года. Интересно отметить, что в случае резкого противостояния различных политических группировок конгресса такая резолюция может быть временно заблокирована, что, в частности, автоматически прекращает выплату заработной платы государственным федеральным служащим. Именно это произошло в 1995-1996 фин. гг. в ходе действий республиканской оппозиции: в результате блокирования "продлевающей" резолюции тысячи федеральных чиновников оказались в вынужденных временных отпусках без оплаты содержания. Необходимо учитывать, что на практике некоторые ассигнования являются постоянными текущими ассигнованиями. Например, федеральное правительство США в постоянно возрастающей сумме ежегодно выплачивает проценты на государственный долг. Конгресс специально определил, что бесполезно ассигновывать средства на это отдельно каждый год: во-первых, потому, что указанные проценты необходимо выплачивать в любом случае и конгресс в принципе не может отказать в соответствующей сумме ассигнований, не нарушая законов, и, во-вторых, из-за того, что на некоторые федеральные выплаты такого рода могут оказать влияние изменяемые текущие ставки процента, в отношении которых конгресс не имеет права контроля и в результате чего требуемая сумма для уплаты процентов не может быть заранее точно определена. Поэтому конгресс принял специальный закон, который разрешает выплачивать проценты на государственный долг из любых имеющихся бюджетных средств. Существует еще одна причина наличия постоянных текущих ассигнований. Предположим, что федеральное правительство вводит дополнительный специальный целевой налог и предусматривает, чтобы все поступления от этого налога хранились отдельно от других налоговых поступлений посредством помещения их в специальный траст-фонд, так как они должны использоваться только для одной особой цели. По закону, до того, как поступления от специального налога, которые находятся в траст-фонде, смогут быть использованы, они должны быть формально ассигнованы. Вместо того чтобы утверждать такие ассигнования ежегодно, конгресс может ввести постоянное текущее целевое финансирование, в результате чего налоговые поступления в траст-фонд могут расходоваться ежегодно без дальнейшего рассмотрения в конгрессе. Например, в США имеются социальные траст-фонды, которые получают определенные поступления от целевых налогов социального обеспечения. Деньги, поступающие в эти фонды, постоянно используются для различных социальных выплат населению9. Фонды для обеспечения некоторых других крупных федеральных программ могут не включаться в годовые законопроекты об ассигнованиях. Конгресс принял различные законы, которые предусматривают особые права на получение социальных и прочих выплат. Некоторые выплаты, например на программы социального страхования, финансируются через постоянные текущие ассигнования. Так, программой постоянного текущего финансирования является пенсионная система для федеральных гражданских служащих, ушедших в отставку. В других случаях фонды для оплаты стоимости подобных программ включаются в один из годовых финансовых законопроектов. При этом конгресс должен санкционировать расходование достаточного количества средств для покрытия стоимости всех предусмотренных долгосрочных программ. Прямые и косвенные субсидии - самая значительная форма того, что в США часто называется приемами расходования бюджетных средств через "заднюю дверь". Подобные приемы обязывают федеральное правительство производить определенные расходы, которые не могут быть сокращены посредством уменьшения ежегодных регулярных ассигнований. Другие "дополнительные" формы расходования федерального бюджета, не утверждаемые ежегодно, — это контрактные полномочия и заемные полномочия. В случае |
![]() | Название файла должно соответствовать фамилии и имени участника и содержать указание на вид материала конференции латиницей (например, Иванов Андрей тезисы, Иванов Андрей заявка) | ![]() | Аверин Геннадий Викторович Макеевский научно-исследовательский институт по безопасности работ угольной промышленности |
![]() | Документи ... | ![]() | Документи ... |
![]() | Заявк а на участие в VІII международной научно-практической конференции «Пищевые технологии-2012» Председатель оргкомитета – ректор онапт, проф. Егоров Богдан Викторович, т. +725-32-84 | ![]() | Справочник по дисциплине специальность: 0104 „Финансы" 0106 „Учет и аудит" Преподаватель: Батрак Ольга Владимировна, Браславская Элина Викторовна, Чабанов Андрей Иванович |
![]() | Белик Андрей Александрович культурология Белик А. А. В 43 Культурология. Антропологические теории культур. М.: Российский гос гуманит ун-т. М.,1999. 241 с | ![]() | Андрей Курпатов Средство от вегетососудистой дистонии Аннотация Всд следует бороться средствами, способными задействовать внутренние ресурсы нашего организма. Вегетососудистая дистония излечима.... |
![]() | Митрополит Андрей Шептицький І єврейська спільнота Українсько-єврейською зустріччю”, котра як неурядова ініціатива повстала в 2008 р. Її засновники та спів-керівники Джеймс (Костянтин)... | ![]() | Сапрыка Александр Викторович повышение энергоэффективности осветительных комплексов с учетом качества электрической энергии харьков – хнамг 2009 Повышение энергоэффективности осветительных комплексов с учетом качества электрической энергии. Монография. А. В. Сапрыка – Харьков:... |