Академі я муніципального управління науковий вісник академії муніципального управління збірник наукових праць серія «управління» випуск 3/2010
Скачати 9.2 Mb.
|
|
Корецький М.Х., д.держ.упр, проф. Академії муніципального управління ^ Досліджено систему інструментів реалізації державної регіональної політики. Визначено пріоритети державної регіональної політики. Исследована система инструментов реализации государственной региональной политики. Определены приоритеты государственной региональной политики. The system of instruments of realization of state regional policy is explored. Priorities of state regional policy are certain. Постановка проблеми. Головною передумовою розбудови України як незалежної, демократичної, правової соціально орієнтованої держави, її інтеграції у світове співтовариство є підвищення рівня соціально-економічного розвитку країни та її регіонів, забезпечення гідних умов життя населення незалежно від місця проживання, а також зниження наявної міжрегіональної диференціації. Вирішення багатьох проблем, пов’язаних із регіональним розвитком України та створенням ефективної системи управління на місцевому рівні, зумовлює необхідність формування теоретичних засад державного регулювання розвитку регіонів країни та розроблення конкретних пропозицій щодо вдосконалення його механізмів. Переважна більшість досліджень, які формують основу теоретичного забезпечення державного управління регіональним розвитком України, проводилося і проводиться сьогодні окремо у двох наукових напрямах: державне управління та регіоналістика. Вчені кожного із них окреслюють власне бачення процесів, пов’язаних із забезпеченням регіонального розвитку країни, в тому числі через систему державного управління, що унеможливлює застосування системного підходу до вирішення комплексних проблем регіонів, які з часом лише ускладнюються. ^ Методології здійснення державного управління як суспільного явища та складного процесу, в тому числі щодо розвитку регіональних та субрегіональних соціально-економічних систем різних рівнів, присвятили свої фундаментальні праці В.Б. Авер’янов, О.Ю. Амосов, Г.В. Атаманчук, В.М. Бабаєв, В.Д. Бакуменко, С.О. Біла, А.О. Дєгтяр, В.Б. Дзюндзюк, О.М. Іваницька, В.Ю. Керецман, І.Б. Коліушко, О.І. Крюков, В.С. Куйбіда, О.Я. Лазор, В.М. Мартиненко, О.А. Машков, А.Ф. Мельник, В.В. Цвєтков, Ю.П. Шаров та інші відомі вчені. ^ дослідити систему інструментів реалізації державної регіональної політики; визначити пріоритети державної регіональної політики. ^ Ефективна реалізація державної регіональної політики базується на використанні системи інструментів правового, економічного, фінансового, організаційного, інформаційного, освітнього та іншого характеру [1, c. 182]. Система інструментів реалізації державної регіональної політики базується на оцінюванні та якісному прогнозуванні й програмуванні розвитку регіонів, основною метою яких є визначення пріоритетів регіонального розвитку, забезпечення максимального використання конкурентних переваг та мінімізації негативних факторів, а також узгодження загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів [4, c. 4]. Для цього застосовуються [5, c. 101]: 1) у сфері фінансово-економічного забезпечення:
2) у сфері підвищення конкурентоспроможності територій та сприяння інноваційному розвитку:
4) у сфері інтеграції регіонів і партнерства:
Для реалізації державної регіональної політики передбачається її правове, інституційне, інформаційне, наукове, кадрове та інше забезпечення. Правове забезпечення передбачає [2, c. 236]:
Інституційне забезпечення передбачає [3, c. 37]:
Інформаційне забезпечення передбачає:
Кадрове забезпечення передбачає [6, c. 101]:
Висновки. Метою державної регіональної політики є створення умов для поліпшення якості життя людини, незалежно від місця її проживання, через забезпечення територіально цілісного та збалансованого розвитку України, інтеграцію регіонів в єдиному політичному, правовому, інформаційному та культурному просторі, максимально повне використання їх потенціалу з урахуванням природних, економічних, історичних, культурних, соціальних та інших особливостей, підвищення конкурентоспроможності регіонів та територіальних громад. Пріоритетами державної регіональної політики є:
^
^ УДК: 351:316.422 Кравченко С.О., д.держ.упр., доцент кафедри управління суспільним розвитком НАДУ при Президентові України. ^ У статті узагальнено та класифіковано множину суттєвих чинників формування умов здійснення державно-управлінських реформ. Запропоновано поділ цих чинників на внутрішні, зовнішні й такі, що можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми. В статье обобщено и классифицировано множество существенных факторов формирования условий осуществления государственно-управленческих реформ. Предложено деление этих факторов на внутренние, внешние и такие, которые могут быть как внутренними, так и внешними. In this article the set of substantial factors forming of the state-administrative reforms conditions is generalized and classified. It is suggested the division of these factors by internal, external and those which can be both internal and external. ^ Сучасний етап розвитку Україні об’єктивно характеризується потребами подолання глибокої соціально-економічної кризи, вихід з якої тісно пов'язаний із системною модернізацією державного управління, розвитком місцевого самоврядування, зміною ідеології взаємовідносин публічної влади з громадянами. Суспільство має отримати ефективні, відповідальні та відкриті управлінські інститути, які служать його інтересам, що визначає необхідність проведення широкомасштабних державно-управлінських реформ. Останні розглядаються фахівцями як найважливіший інструмент реалізації стратегії модернізації України в цілому [1]. При підготовці зазначених реформ варто враховувати принцип відповідності умовам, що полягає у розробці для кожної країни власного комплексу змістових моделей реформування, що відповідають умовам цієї країни. В процесі такої розробки має повною мірою використовуватися доречний зарубіжний досвід, але потрібно уникати копіювання реформ, оскільки не існує стандартного набору управлінських моделей, технологій, практик, які можна успішно переносити з одних країн в інші [2, с. 67-68]. Умови реформування залежать від дії багатьох чинників, всю різноманітність яких врахувати практично неможливо. Проте, виходячи з відомого закону Парето (принципу 20/80), існує порівняно невелика множина чинників, які значно більше, ніж інші, впливають на умови здійснення державно-управлінських перетворень. Отже, важливо виокремити саме таку множину чинників. ^ Різні чинники, що дають вагомий внесок у створення умов реформування державно-управлінської системи, виділяються і обгрунтовуються в роботах П.Бернарда [3], Г.Боукаерта і К.Поллітта [4], Я.Гонцяжа і Н.Гнидюк [5], Г.Драпера [6], Н.Меннінга і Н.Перісона [7], Є.Регульського [8], С.Тііхонена [9] та ін. Разом з тим, виробленню комплексного уявлення про зазначені чинники увага не приділялася. ^ Метою статті є узагальнення та класифікація множини суттєвих чинників формування умов здійснення державно-управлінських реформ. ^ У низці праць виділяють внутрішні й зовнішні чинники впливу на умови реформування, які діють, відповідно, всередині країни та за її межами [5, с. 4, 14; 10, с. 15; 11, с. 4]. До внутрішніх чинників дослідники досвіду багатьох країн насамперед відносять економічні, особливо фінансовий стан держави. Зокрема, аналіз практики дев’яти країн ОЕСР показав, що фінансовий тягар був найбільш стійкою та визначальною внутрішньою рушійною силою, що зумовлювала ініціювання управлінських змін [11, с. 4]. Він став також однією з основних рушійних сил реформ державного управління в Карибських країнах [6, с. 25]. У ряді країн на різних континентах серед основних проблем, що спричинили адміністративні реформи 1980-1990-х рр., був незадовільний фінансовий стан держави, що виявлявся у значному дефіциті бюджету, державному борзі, інфляції тощо [7, с. 53-66]. Дія даного чинника великою мірою обумовлювала масштаб реформ. В країнах, де цей стан визнавався важким, проводилися більш комплексні та глибокі зміни, тоді як при кращих фінансових умовах перевага віддавалася частковим та повільним поступовим реформам [11, с. 6]. Іншими важливими чинниками можна вважати потреби розвитку економіки. Це яскраво виявилося у країнах Центральної і Східної Європи (далі – ЦСЄ), які в процесі переходу до ринкової економіки були змушені створювати якісно нові системи державного управління та місцевого самоврядування [5, с. 14; 10, с. 22]. Наприклад, в роботі [10, с. 86] Болгарія називається класичним прикладом залежності реформ децентралізації від економічних потреб. В країнах Азії наприкінці ХХ століття економічна лібералізація, приватизація і ринкові реформи також висунули нові вимоги до урядування [12, с. 1]. Зокрема, у Китаї з 1978 р. рух в напрямі ринково-орієнтованої економіки спричинив адміністративну перебудову для досягнення відповідності державного механізму цим економічним змінам [13, с. 1]. Специфічні потреби, пов’язані з кардинальним підвищенням ефективності економіки, подолання її застою, падіння економічних показників і т.д., переважно обумовили менеджерські реформи в Австралії, Великобританії, Новій Зеландії, Фінляндії [9, с. 2-4; 14, с. 62-64, 67-69; 15, с. 1]. Примітно, що найбільш успішні протягом 1980-х рр. у економічному відношенні країни (Німеччина, Японія) були найменш активними у впровадженні нового державного менеджменту (далі – НДМ) [4, с. 28]. На формування умов здійснення державно-управлінських реформ впливають також очікування і вимоги бізнесу щодо роботи державних установ, що відзначається в роботах [3, с. 2; 6, с. 25]. У деяких країнах ОЕСР комерційні та підприємницькі структури активно сприяли просуванню необхідних їм змін [11, с. 5]. Крім економічних чинників, на умови реформування значно впливають соціальні чинники. У дослідженні Г.Боукаерта і К.Поллітта йдеться про соціально-демографічні чинники, серед яких відзначається три основні: вікова структура населення, рівень безробіття та зміни моделей сімейних стосунків. Автори прослідковують, як вплив даних чинників відображається на змісті реформ державного управління. Вони зазначають, що збільшення частки пенсіонерів або безробітних саме по собі не породжує конкретний тип організаційних змін, проте збільшують потреби надання послуг населенню (охорона здоров’я, соціальне забезпечення і захист тощо). Це виступає потужним стимулом для пошуку шляхів полегшення навантаження на управлінську систему за допомогою нових способів організації й технологій управління наданням відповідних послуг, наприклад залучення комерційних структур і волонтерів, перебудови відповідальних державних органів з метою економії та підвищення ефективності тощо [4, с. 29-30]. Наступна група соціальних чинників відображає ставлення громадян до влади. Сюди доцільно, передусім, віднести рівень суспільної довіри до владних інститутів, зменшення якої виділяється як важлива проблема, що обумовила завдання адміністративного реформування в кінці ХХ століття у багатьох країнах [16, с. 105]. Наприклад, в праці [17, с. 41] обгрунтовується, що виникнення НДМ-реформ значною мірою було пов’язане з кризою довіри громадян до владних інститутів, для подолання якої відбувся перехід від бюрократичного до більш клієнт-орієнтованого стилю надання послуг. В інших джерелах простежується зв’язок між необхідністю поновлення суспільної довіри до влади і пошуком нових шляхів залучення громадян до управління державою [18, с. 10; 19, с. 3]. Іншими чинниками є очікування і вимоги громадськості щодо роботи державних установ. Зокрема, впровадження менеджерських підходів у державне управління та місцеве самоврядування, збільшення прозорості й підзвітності владних структур, розвиток механізмів і технологій співпраці між органами влади та громадськістю стали, серед іншого, відповіддю на суспільні очікування і вимоги щодо підвищення якості державних послуг за меншу ціну, збільшення участі громадян у прийнятті рішень органами влади, звільнення управлінських структур від бюрократизму, корупції, кумівства, розкрадання державних коштів і т.д. [3, с. 1; 6, с. 9, 25; 11, с. 5; 19, с. 3; 20, с. 1]. Доцільність тих чи інших шляхів державно-управлінських перетворень залежить також від здатності громадян дієво співпрацювати з владними структурами при вирішенні суспільних проблем, що залежить від матеріального достатку громадян, їх освіченості й інформованості, рівня розвитку інститутів громадянського суспільства тощо. Особливе значення мають інститути громадянського суспiльства, які можуть розв’язують самотужки або на рiвнi мiсцевого самоврядування значну частину суспiльно важливих питань, полегшуючи виконання державою її функцiй, формують "соцiальний капiтал", здатний до кооперацiї та ефективних солiдарних дiй, впорядковують та надають урегульованості протестам i вимогам людей, якi в іншому випадку могли б мати руйнiвний характер, виконують функцiю захисту iнтересiв певної групи в її протиборствi з iншими групами iнтересiв, завдяки чому кожна група отримує шанс бути почутою владою [21, с. 40-41]. В багатьох країнах світу збільшення кількості та зростання активності НУО, зростання матеріального добробуту, рівня освіти та інформованості громадян значно посилили здатність громадян брати участь в управлінських процесах. Враховуючи цей потенціал, органи влади почали, наприклад, активно розширювати участь громадян в управлінні державою [19, с. 3; 22, с. 19]. На думку низки дослідників, при перебудові систем державного управління і місцевого самоврядування необхідно враховувати культуру і традиції суспільства. К.Поллітт відзначає, що культурна сумісність країн є важливим чинником, що впливає на успіх запозичення тих чи інших управлінських моделей або технологій [23, с. 10]. Подібно до цього, А.Сундаков констатує, що іноземні радники мають бути надзвичайно обережними у спробах перенесення моделей будь-якої західної країни в інше культурне середовище [24, с. 9-10]. Є.Регульський на основі досвіду Польщі робить висновок про те, що правова та інституційна системи повинні прив’язуватися до культури, традицій і ментальності суспільства, якому вони служать [8, с. 2]. У статті В.Гальченка йдеться про необхідність при здійсненні адміністративної реформи враховувати, серед іншого, характер і традиції країни, інакше зміни не принесуть очікуваних наслідків [16, с. 104]. К.Вескотт, виходячи з досвіду країн Азії, наголошує на потребі врахування історичного і культурного контексту країни при удосконаленні адміністративної системи [25, с. 82]. Важливою складовою даного культурного контексту, що може розглядатися як відносно самостійний чинник, є адміністративна культура і традиції [4, с. 40]. Вони визначають уявлення службовців про те, що є нормальним або прийнятним у організації, задають стереотипи їх поведінки [26, с. 35-36]. Наприклад, в роботі [4, с. 52-54] розглядається різниця у можливостях просування НДМ-реформ в країнах з англосаксонською моделлю адміністративної культури "суспільного інтересу" (public interest) та "правовою" моделлю (Rechtsstaat), характерною для Німеччини або Франції. В межах культурної моделі "суспільного інтересу" менеджерські та орієнтовані на результат підходи сприймаються цілком природно, тоді як в межах "правової" моделі – значно важче і повільніше. Доцільно виокремити певні політичні чинники, що формують умови здійснення державно-управлінських перетворень. До них можна віднести, зокрема, ступінь законодавчих обмежень та можливості їх подолання. В Німеччині таке реформування у більшості випадків вимагає законодавчих або, навіть, конституційних змін, тому дуже складно проводити глибоку управлінську перебудову. Натомість, у Великобританії уряд має можливість досить легко проводити відповідні зміни [4, с. 30]. Виходячи з принципу згоди основних політичних сил, доцільно враховувати наявність згоди щодо шляхів державно-управлінських реформ між усіма основними політичними партіями. Крім того, важливе значення має розвинутість партійної системи, що критично впливає, наприклад, на доцільність тієї чи іншої форми державного правління. У парламентсько-президентських та парламентських республіках партії, які утворюють парламентську більшість, формують уряд і мають нести відповідальність за його діяльність. Такі партії повинні мати свою стратегію розвитку суспільства, задля втілення якої вони й прагнуть здобути політичну владу. При цьому невід’ємним елементом виступає цивілізоване функціонування опозиції, яка має виявляти недоліки в державній політиці та викривати їх, запобігати нелегітимній зміні політичного курсу країни на користь певних угруповань [27, с. 40-41]. Зазначене можливо лише за наявності сильних, авторитетних партій, що здатні брати на себе відповідальність за долю країни. Якщо ж цього немає, то доцільність переходу до парламентарних форм правління є доволі сумнівною. За умов розвинутої партійної системи зростає роль таких політичних чинників, як управлінські ідеї провідних політичних партій, оскільки останні, здобуваючи владу, спроможні реалізовувати ці ідеї. Певна партія може обстоювати, наприклад, ідеї зменшення бюрократії, децентралізації й переміщення влади ближче до людей або, навіть, більш конкретні пропозиції типу створення того чи іншого ЦОВВ. Протягом 1980-1990-х рр. серед розвинутих країн дуже впливовими були управлінські ідеї, пов’язані з приватизацією в державному секторі. Особливо це виявилося у Австралії, Великобританії й Новій Зеландії [4, с. 32]. Безперечно, при підготовці та проведенні державно-управлінських перетворень необхідно враховувати особливості побудови та функціонування систем державного управління і місцевого самоврядування. Серед таких особливостей можна виділити, наприклад, усталені способи формування структури органів влади, рівень і характер професійної підготовки наявного корпусу державних службовців тощо. Подібні особливості накладають обмеження на шляхи змін управлінської системи, змушують дотримуватися поступовості в даному процесі [4, с. 34-35]. На здійснення державно-управлінських реформ впливають також чинники, що можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми. До них можна віднести нові ідеї науки управління. Г.Боукаерт і К.Поллітт показують, що ідеї на зразок управління за цілями, менеджменту якості та реорганізація бізнес-процесів були широко втілені у державному секторі Австралії, Великобританії, США. Поряд з цими ідеями, в Новій Зеландії, значний вплив на зміни в державному управлінні справили теоретичні напрацювання з мікроекономіки. Поширенню нових управлінських ідей суттєво сприяли міжнародні організації, такі як ОЕСР і Світовий банк [4, с. 31]. Враховуючи, що управлінська діяльність за своїм предметом є інформаційною, ще одним суттєвим чинником, що може мати і внутрішнє, і зовнішнє походження, є інформаційно-технологічні інновації. Постійне виникнення і всесвітнє поширення таких інновацій розглядається низкою авторів як одна з основних рушійних сил, що викликає зміни у сучасному державному управлінні [3, с. 1; 6, с. 9, 25; 26, с. 379-381]. Розвиток ІКТ відкрив багато нових можливостей накопичення, зберігання і використання інформації, здійснення документообігу та інформаційного обміну, надання послуг, спілкування між людьми та установами тощо. Дані можливості спочатку були використані організаціями приватного сектору, в порівнянні з яким органи влади виявилися технологічно відсталими, невідповідними очікуванням громадян і бізнесу [11, с. 5; 28, с. 1]. Це дало поштовх до виникнення такого явища як електронний уряд. Потужно впливає на перетворення управлінської системи такий зовнішній чинник, як умови вступу до наддержавних об’єднань і участі в них. Наприклад, європейська інтеграція відіграла істотну роль в процесі таких перетворень у країнах ЦСЄ, особливо в Польщі й Угорщині, оскільки намір інтегруватись до ЄС визначив зовнішні та такі, що не піддаються обговоренням, критерії та стандарти функціонування системи державного управління, об’єднані під загальною назвою "Європейського адміністративного простору" [5, с. 3, 14]. Те саме стосувалося Фінляндії на початку 1990-х рр. [9, с. 4]. ЄС в процесі запровадження Європейського валютного союзу чинив тиск на низку країн-членів щодо перегляду функціонування їх управлінських систем з метою підвищення економічної ефективності державного сектора [11, с. 4]. Вплив подібного характеру, хоча й меншого масштабу, може справляти приєднання до міжнародних договорів, угод, конвенцій. Наприклад, приєднання до Орхуської конвенції (1998 р.) висунуло вимоги змін в системі державного управління з метою забезпечення доступу до інформації та участі громадськості в процесах прийняття рішень з екологічних питань [29, с. 6, 12-15]. Прийняття Декларації тисячоліття ООН (2000 р.) обумовило певні принципові вимоги до систем державного управління країн-членів, а також необхідність перебудови цих систем з метою досягнення Цілей розвитку тисячоліття (далі – ЦРТ) [30]. Пов’язаними чинниками виступають впливи міжнародних організацій всесвітнього масштабу. Наприклад, такими є впливи ООН і Світового банку на державно-управлінські реформи у різних країнах світу в зв’язку з потребами досягнення ЦРТ. ОЕСР і СОТ також прямо і непрямо впливали на напрями аналогічних реформ, надаючи технічну допомогу, поширюючи експертні висновки і порівняльну інформацію про країни або просто висуваючи певні вимоги [13, с. 11; 12, с. 1; 11, с. 4]. Нарешті, не можна залишити поза увагою вплив глобальних економічних чинників на державно-управлінські перетворення. На думку деяких дослідників, ці чинники були серед визначальних при виборі шляхів відповідних реформ [4, с. 27; 11, с. 3-4]. Уряди усвідомили, що вони не в змозі ізолювати свої країни від таких проявів глобалізації, як збільшення кількості та зростання активності ТНК, інтенсифікація міжнародної конкуренції, в тому числі між державами, безпрецедентний обсяг і швидкість переміщень через національні кордони капіталів, ідей, технологій, товарів, послуг і робочої сили тощо. Ці глобалізаційні прояви обумовили потреби обмеження державних витрат, зменшення бюрократичних бар’єрів, перегляду соціальної політики, наприклад щодо безробіття і т.д., а загалом турботу урядів про конкурентноздатність своїх країн у світовій економіці. У відповідь на такі потреби були започатковані реформи, зокрема, з впровадження різних елементів НДМ і децентралізації [4, с. 28; 11, с. 4]. В Н У Т Р І Ш Н І Ч И Н Н И К И З О В Н І Ш Н І Ч И Н Н И К И     Економічні - фінансовий стан держави; - потреби розвитку економіки; - очікування і вимоги бізнесу щодо роботи державних установ Соціальні - соціально-демографічні (вікова структура населення, рівень безробіття, зміни моделей сімейних стосунків тощо); - очікування і вимоги громадськості щодо роботи державних установ; - здатність громадян ефективно співпрацювати з владними структурами; - культура і традиції суспільства Політичні - можливості подолання законодавчих обмежень; - розвинутість партійної системи; - рівень суспільної довіри до владних інститутів; - наявність згоди між основними політичними партіями; - управлінські ідеї основних політичних партій - особливості побудови та функціонування систем державного управління і місцевого самоврядування; - адміністративна культура і традиції - умови вступу до наддержавних об’єднань і участі в них; - приєднання до міжнародних договорів, угод, конвенцій; - впливи міжнародних організацій всесвітнього масштабу; - глобальні економічні чинники (активність ТНК, рівень міжнародної конкуренції тощо) Адміністративні - особливості побудови та функціонування систем державного управління і місцевого самоврядування; - адміністративна культура і традиції - нові ідеї науки управління; - інформаційно-технологічні інновації Рис. 1. Класифікація чинників формування умов здійснення державно-управлінських реформ Висновки. Проведений аналіз дозволяє узагальнити та класифікувати множину суттєвих чинників формування умов здійснення державно-управлінських реформ згідно з підходом, що відображений на рис. 1. Підхід, що пропонується, передбачає поділ на внутрішні та зовнішні чинники. Серед внутрішніх чинників виділені групи політичних, економічних, соціальних та адміністративних, що деталізовані у вигляді підгруп. Групи зовнішніх чинників подано таким чином: умови вступу до наддержавних об’єднань і участі в них; приєднання до міжнародних договорів, угод, конвенцій; впливи міжнародних організацій всесвітнього масштабу; глобальні економічні чинники. Виокремлено також групи чинників, що можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми, а саме: нові ідеї науки управління; інформаційно-технологічні інновації. Запропонована класифікація доповнює методологічний інструментарій планування державно-управлінських реформ. Вона дає основу для вироблення системи критеріїв вибору шляхів реформування відповідно до суспільних і внутрішньоуправлінських умов у конкретній країні. ^ Наведена класифікація є відкритою для розвитку, що визначає перспективи подальших досліджень. Використані джерела інформації:
Рецензент: Бакуменко В.Д..д.держ.упр.,професор УДК 35 Лазор О. Д., д.держ.упр., доцент, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України |
