В. В. Тісногуз, Національна академія icon

В. В. Тісногуз, Національна академія




Скачати 131.92 Kb.
НазваВ. В. Тісногуз, Національна академія
Дата18.09.2012
Розмір131.92 Kb.
ТипДокументи
1. /tisnog.rtfВ. В. Тісногуз, Національна академія

В.В. Тісногуз,

Національна академія

ДПС України


Децентралізація як напрям розвитку місцевого самоврядування


У статті розглядаються актуальні теоретичні правові питання децентралізації як напряму розвитку місцевого самоврядування, стан їхнього розвитку і шляхи втілення в життя в Україні.


In the article the actual theoretical legal questions of decentralization are considered as direction of development of local self-government, their development status and ways of conversion in the life in Ukraine.


Останнім часом в Україні гостро постало питання про подальший розвиток місцевого самоврядування як один із напрямів розвитку демократії і розбудови громадянського суспільства. Пошуки таких шляхів у країнах Європи дозволили визначити як один із таких найважливіших напрямів децентралізацію влади, передання функцій і повноважень органам місцевого самоврядування. Водночас широко розгорнуто наукові дослідження, обгрунту-вання цього явища, а також суміжних категорій, зокрема, субсидіарності та ін. Децентраліза-ція знайшла місце в українському законодавстві, але не виокремлена в окрему категорію і поки що розглядається у зв’язку із процесами регіоналізації, хоча вже в нещодавніх параламентських слуханнях питання було поставлене окремо: „Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування”, а в самих Рекомендаціях перед науковцями було поставлене завдання „опрацювати концептуальні засади, визначити пріоритетні напрями проведення змін, спрямованих на децентралізацію державного управління та зміцнення місцевого самоврядування у контексті принципів Європейської хартії місцевого самоврядування” [4]. Для України, яка ще не подолала явищ периферійності у розвитку територій, не досягла належної ефективності місцевого самоврядування в цілому, питання децентралізації є одними із найбільш актуальних у територіальній організації влади і вимагають зосередження реформаторських зусиль на розвитку місцевого самоврядування села, селища, міста та його районної ланки.

Питання децентралізації, неодноразово розглядалися в літературі при вивченні питань місцевого самоврядування, але, як об’єкт самостійного дослідження, ставали досить нечасто (прикладом окремого дослідження є дисертаційна робота Колишко Р.А. „Децентралізація публічної влади в унітарній державі” [9], виконана за спеціальністю теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень, що не може зняти всіх проблем розробки питань децентралізації).

Питання децентралізації в останні двадцять п’ять років стали головними в період розвитку демократії і здійснення суспільних пертворень у напрямі розвитку місцевого самоврядування в багатьох країнах світу. Процес розвитку децентралізації в багатьох із них не пов’язаний із змінами в супільно-економічному ладі країни. Наприклад, у Японії було прийнято окремий акт про децентралізацію, введений в дію з 1 квітня 2000 р. У Франції перший закон про децентралізацію було прийнято ще 2 березня 1982 р., після цього з’явився ще ряд актів, а 28 березня 2003 р. перша стаття Конституції Франції була переглянута і доповнена новим терміном у визначенні державного устрою цієї країни – „децентралізо-вана” республіка. Тому ця проблема актуальна для усіх країн, але найбільше – для країн, в яких ще існують залишки командно-адміністративної централізованої системи. Тому децентралізацію можна розглядати як вимогу часу, продиктовану необхідністю розвитку і посилення ефективності державного управління, демократії, активізації багатьох суспільних процесів і побудови громадянського суспільства в Україні. Тим часом світова думка вже розробила ряд питань децентралізації, і практично вони знайшли своє втілення в ряді країн світу.

Саме по собі місцеве самоврядування, взяте як суспільний інститут, виступає як децентралізація в управлінні суспільними справами і, здавалося б, така постановка питання повинна охоплювати всі аспекти організації і діяльності місцевого самоврядування, але це не так. Дослідження питань децентралізації передбачає виділення в окрему лінію відносин „держава – суспільні справи – місцеве самоврядування”, тобто відносини між державою і місцевим самоврядуванням щодо розподілу між ними функцій з управліннями часткою суспільних справ – питань місцевого значення, – передачі їх державою до відання місцевого самоврядування та його органів. Деякі її аспекти підкреслено в Європейській хартії місце-вого самоврядування та Пояснювальному коментарі до неї: „наявність органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, забезпечує адміністрування одночасно й ефективне, і близьке до громадян” (Преамбула); „державні компетенції повинні, як правило, переважно здійснюватися найближчою до громадян владою. При наділенні інших влад будь-якою компетенцією необхідно враховувати розміри чи види завдання, а також вимоги ефективності та економії” (ст. 4); „обсяг чи характер завдання не вимагають його виконання у масштабі більшої території або якщо цього не вимагається з мотивів ефективності чи економії, його слід звичайно доручати місцевому органу влади на найниж-чому рівні” (Пояснювальний коментар).

Поняття децентралізаціії існує як парна категорія щодо централізації, яка служила основою державного устрою багато століть. Світова політична думка виділила ці дві категорії внаслідок поступового усвідомлення суперечностей в організації державної влади, диспропорцій у розвитку центру і місць як факторів, які стали гальмом для розвитку суспіль-ства. В. Жіскар д’Естен зазначав, що через надмірнуї централізацію очевидна гіпертрофія столиці, атонія провінцій, зайва регламентація і відсутність належної відповідальності на місцях. Наводячи ці слова, В.А. Григор’єв зазначає, що зворотна сторона централізації – децентралізація державної влади, яка полягає в передачі повноважень із центру на місця, що є не тільки позитивним, але і основним фактором, що обумовлює формування компетен-ційної і нормативної бази мунципальної влади [7, с. 163]. Один із перших дослідників питань централізації і децентралізації А. де Токвіль виділяв два типи централізації – урядову (політичну) і адміністративну. Цей поділ має певне практичне значення і зараз, вимагаючи водночас чіткого розрізнення, бачення за зовнішньо адміністративно переданими повно-важеннями реальну політичну владу центру. Шкода надмірної централізації полягає у втраті мотивації на місцях, перетворює місцеві органи у простих виконавців волі центру, не 1 Саме в такому аспекті її розглядає Ж. Ведель, відомий французький дослідник: „організаційний принцип, що полягає в тому, що значні владні повноваження передаються державним службовцям, що представляяють центральну владу на місцях, поставлених на чолі адміністративних округів або різних державних служб” (Ведель Ж. Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. – 1993. – № 14. – С. 7).Питання децентралізації розглядається в контексті відносин держави і місцевого самоврядування. На всіх етапах розвитку держави централізація влади супроводжувалася необхідністю узгоджувати її з інтересами місцевого населення, що практично означало існування двох систем відносин: а) вертикальних, коли держава будувала управлінську структуру по вертикалі і б) узгодження цієї вертикальної структури із децентралізованою системою – місцевими громадами. Внаслідок цього сформулювалося поняття територіальної організації державної влади, яке дозволяє цілісно підійти до узгодження всіх інтересів держави, її вертикальних управлінських структур та інтересів територіальних громад. Повертаючись до питання про концепції місцевого самоврядування, слід відзначити, що в країнах Заходу часто-густо переважає тенденція розглядати місцеве самоврядування як атрибут державного устрою, вплетений в єдину систему державного управління.

Питання про відносини держави і місцевого самоврядування в Україні може розглядатися з різних позицій – народовладдя, соціального управління та ін., але цілісний субстанціональ-ний вигляд йому надає аналіз з позицій державного управління суспільними справами, виходячи з того, що суспільство є складним багаторівневим утворенням і має своїм призна-ченням задоволення потреб та інтересів усіх його членів, що здійснює держава як найважли-віший суспільний інститут. М.П. Орзіх з цього приводу відмічає: „…концептуально співвідношення державного управління і місцевого самоврядування має визначатися у загальній управлінській лексиці, теорії і практиці соціального управління, загальнодержав-ного (управлінського центру та його органів на місцях) і місцевого управління [8, с. 92]. Суспільство здатне до саморегулювання, яке означає впорядкування всіх його елементів і процесів, створення інституціональних складових частин, а також адаптації до зовнішніх умов. Держава за таких умов, в межах такої системи організовує, регулює форми взаємодії всіх складових частин цієї єдиної системи суспільства. Всі підсистеми, які входять у суспільство, функціонують за власними законами, а держава виступає як їх координатор.

Таким чином, при дотриманні теоретичної передумови розгляду питань децентралізації у відносинах держави і місцевого самоврядування (децентралізація в цілому може означати передачу функцій і іншим недержавним утворенням) з позицій єдиного державного управління суспільними справами на перше місце виступають властиві цій науці категорії – суб’єкт (первинним суб’єктом влади в усіх випадках є народ, а децентралізація передбачає як суб’єкта переозподіл суспільних функцій державу), об’єкт (ним можна вважати суспільні справи, питання місцевого значення) та ін. Місцеве самоврядування виникає як особливе самостійне суспільне явище в країні, але воно лише відносно ізольоване від держави, розмі-щене в механізмі єдиного соціального управління, „яке відрізняється…вольовим впливом одних суб’єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об’єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціаль-ними процесами” [11, с. 154]. Водночас не можна зводити всю децентралізацію лише до питання про відносини органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, про передачу функцій і повноважень від держави до місцевого самоврядування. Це лише зовнішня сторона відносин, яка має глибокий соціально-економічний, політичний, управ-лінський, юридичний та ін. зміст (основу такого змісту складає принцип субсидіарності). Але не слід випускати з поля зору, що і ті, й інші органи є представниками відповідно держави і місцевого самоврядування, а тому як представники повинні виражати інтереси і потреби держави і місцевого самоврядування, а водночас мати свої певні інтереси, що їм не суперечать. Виходячи з цього, можна підтримати думки Чапала Г.В. [13, с. 65] і Щиглика [14, с. 9] про те, що обмеження відносин держави і місцевого самоврядування відносинами між органами, що їх представляють, є одним із недоліків буржуазної науки.

Зміст децентралізації, на нашу думку, полягає не лише у функціях і повноваженнях, а у цілих сферах діяльності, предметах відання, питаннях місцевого значення, місцевих справах, які передаються органам місцевого самоврядування, а форма – у сукупності тих організацій-но-правових форм, у яких така передача здійснюється. До них можна віднести: закріплення в постійно діючому законодавстві функцій і повноважень органів місцевого самоврядування (у цьому аспекті децентралізація проявляється порівняно із станом речей до прийняття чинного законодавства, якщо можна так висловитися, на макрорівні); делегування повно-важень (законодавчо – постійно, на певний строк, разово); проведення передачі якихось функцій і повноважень в порядку експерименту. Крім того, в децентралізації можна виділити такі елементи, як правовий механізм, контроль і нагляд, відповідальність, компетенція та ін. Передача функцій і повноважень може стосуватися будь-якої сфери діяльності органів місцевого самоврядування.

Децентралізація в управлінні суспільними справами виступає як децентралізація влади, що передбачає передачу органам місцевого самоврядування певних повноважень і відповід-ної матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала реальні можливості виконання їх завдань, функцій і повноважень. Децентралізація є явищем, певним чином співвідношенням централізованих і децентралізованих начал в управлінні суспільними справами і водночас процесом, який відбувається як сукупність дій органів влади. Децентралізація означає і процес, і стан цього явища на певний момент, вона може відбуватись у формі плавних кількісних накопичень або ж у формі реформних перетворень. Як процес, це рух в одному напрямі передачі повноважень і функцій з центру до місцевостей зверху вниз. Водночас передача повноважень органам місцевого самоврядування від органів державної виконавої влади не одностороння акція, а вимагає відповідного рівня готовності як місцевої, так і державної влади. Адже передача повноважень – це зміщення акцентів у діяльності обох систем, але між ними залишаються відносні суперечності. За центральною владою повинна зберігатись якась можливість координації діяльності органів місцевого самовряду-вання. І тут треба відкинуті ілюзорні уявлення про більшу ефективність місцевого самоврядування, громадянського суспільства тощо як чогось відірваногго від державного управління. Як місцеві органи влади, так і громадські організації не відрізняються кращим підбором кадрів, професійністю, відсутність яких не замінює знання місцевих потреб. Більше того, відсут-ність контролю з боку центральної влади може призвести до утворення груп із вузькими особистими інтересами на місцях, що може звести ідеї децентралізаціії нанівець. Тому автономія передбачає не стільки відсутність державного впливу на місцях, скільки його незриму присутність, зміну форм роботи центральних органів щодо місцевих, певний контроль за їх діяльністю.

Передача повноважень і функцій постає як зовнішня, юридично закріплена сторона децентралізації. За своєю ж суттю це є перерозподіл функцій з управління суспільними справами між державою і місцевим самоврядування, щодо якого передача повноважень, фінансових і матеріальних ресурсів, контрольниих повноважень та ін. виглядають як часткові питання, окремі напрями децентралізації. Крім того, децентралізація не являяє собою аморфно усвідомлювану необхідність розширення повноважень органів місцевого самоврядування. У багатьох країнах світу вона здійснювалась як окрема програма, яка передбачає ряд конкретних заходів.

Сама по собі передача функцій і повноважень від держави органам місцевого самовряду-вання, на нашу думку, виглядає не як зміст, а як форма відносин, яка вимагає необхідного методологічного підгрунтя і змістовного наповнення. Таку функцію виконує загально-визнаний принцип субсидіарності. На сьогодні його зафіксовано в Європейській хартії місце-вого самоврядування, але витоки його формулювання відносять до енцикліки Quadragesimo anno Папи Пія Х™, опублікованої ще у 1931 р.: „Те, що кожна людина в змозі робити за самостійною ініціативою, не слід передавати в громадське відання, і точно так же було б несправедливо, якби більші спільноти більш високого порядку брали на себе те, що можуть зробити і довести до кінця більш малі спільноти…Будь-яка суспільна діяльність за своєю суттю і поняттям є субсидіарна…”.

В Україні питання децентралізації ще не набули достатанього розвитку і саме це поняття виділяється як окрема категорія далеко не завжди. Так, у Програмі інтеграції України до Європейського Союзу вона розглядається в розділі 10 – „Регіональна політика та регіональне співробітництво” [2], тобто як складова регіональної політики, а в числі заходів із децентра-лізації перераховуються і всі заходи, що передбачають підвищення ролі регіональних органів державної виконавчої влади, але ж за суттю і змістом це є деконцентрація. Такий же підхід спостерігається і у Концепції державної регіональної політики [3]. Термін „децентралізація” вживається не тільки щодо місцевого самоврядування – він перебуває в ряду таких категорій, як „федералізм”, „регіоналізм”, „автономія” та ін.2 Однак значення терміна „федералізм” має свої відмінності. Якщо децентралізація протистоїть централізації, то федералізм, крім того, також і автономії, конфедералізму, партикуляризму. Федералізм немовби займає проміжне місце між централізованою державою і територіальними общинами: щодо держави він означає децентралізацію як частину держави, а стосовно общини – централіза-цію, оскільки є більш масштабним утворенням. В будь-якому випадку йдеться про складне системне утворення. Регіоналізм же передбачає розвиток великих регіонів країни, а іноді він може наближатись до федералізму. Таким чином, у федеративній державі можуть мати місце явища федералізму і регіоналізму, в унітарній – регіоналізму і децентралізації у формі місцевого самоврядування. Але місцеве самоврядування відрізняється тим, що воно більш наближене до громадянського суспільства, здійснюється у формі публічної, але не державної влади, що відрізняє його за змістом і виділяє в окрему категорію. Питання децентралізму, таким чином, не пов’язані із перерозподілом владних повноважень всередині державного апарату (тобто, деконцентрацією), але вимагають їх скоординованості.

В юридичній літературі України, яка є унітарною державою, зазвичай з обережністю відносяться до самої ідеї використання досвіду федеративних держав в умовах унітарної держави. Між тим, і те, й інше в широкому розумінні є формами децентралізації, обидві ці течії виникли як наслідок певного (відносного) протиставлення централізованій державі, що дозволяє зробити методологічний висновок про можливість застосування досвіду федеративних держав, але з розумінням обумовленості федераціями певних явищ, а не автоматичним їх переносом на грунт унітарних держав.

2 У західній літературі знайшов своє застосування термін „нонцентралізм”. Він відрізняється від децентралізму тим, що останній передбачає якийсь єдиний управляючий центр, а нонцентралізм взагалі відкидає можливість існування такого центру. Ще одним спорідненим терміном є партикуляризм – належність до малих самостійних одиниць.

Розвиток процесів децентралізації в країнах Європи, Латинської Америки, Азії дозволяє зробити висновок, що децентралізація є вимогою часу, прогаяння якого означатиме відста-вання в розвитку соціально-економічної сфери, демократії і громадянського суспільства. У Рекомендаціях парламентських слухань „Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування” передбачено ряд заходів у напрямі розвитку децентраліза-ції, але вони все-таки не виділені в окремий напрям розвитку управління суспільними справами, як це зроблено в інших країнах. Корінним питанням на шляху імплементації цих процесів у нашій країні є усвідомлення того, що децентралізація не може бути здійснена шляхом поступових заходів, а вимагає виділення її як окремого напряму діяльності держави, створення окремої програми, нормативно-правової бази, мобілізації матеріальних і фінансових ресурсів та ін.


Література

1. Європейська хартія місцевого самоврядування. – Страсбург, 1985. – 15 жовтня.

2. Програма інтеграції України до Європейського Союзу. Програму схвалено Указом Президента України № 1072/ 2000 від 14 вересня 2000 р.

3. Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом Президента України „Про Концепцію державної регіональної політики” № 341/2001 від 25 січня 2001 р.

4. Рекомендації парламентських слухань „Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування”. Схвалено постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 року № 3227-™У.

5. Ведель Ж. Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско-французская серия: Информационные и учебные материалы. – 1993. – № 14.

6. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави: Програма сприяння парламентові України.

7.Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: Монография. – К.: Истина, 2005. – 424 с.

8. Державне управління: теорія і практика / За загальною редакцією доктора юридичних наук, професора Авер’янова В.Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.

9. Колишко Р.А. Децентралізація публічної влади в унітарній державі. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. – К., 2003. – 18 с.

10. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. – 672 с.

11. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. – Вид. 2-ге, доп. і перероб. – Атіка, 2003. – 576 с.

12. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко, и др.; По общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева; Академия социальных технологий и местного самоуправления. – М.: Муниципальный мир, 2002. – 560 с. – (Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальная наука).

13. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади: теоретико-правовий аналіз: Монографія. – Харків: Право, 2006. – 244 с.

14. Щиглик А. И. Самоуправление в условиях развитого социализма. – М.: Знание, 1985.

Схожі:

В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства о. О. Воронков, Т. Б. Воронкова
Харківська національна академія міського господарства, вул. Революції, 12, Харків, 61002 Електронна адреса: rectorat@ksame kharkov...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства писаревський Ілля Матвійович
...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господаства жван В. Д., Помазан М. Д., Жван О. В. До друку дозволяю Проректор з інформаційних та інноваційних технологій
Михайлович (Державний навчальний заклад «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури»), Торкатюк Володимир Іванович...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconВищий навчальний заклад національна академія управління юридич на клініка положення київ — 2013 міністерство освіти І науки укра іни вищий навчальний заклад
Нікітін Юрій Вікторович доктор юридичних наук, професор, декан юридичного факультету внз «Національна академія управління»
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства с. Л. Дмитрієв конспект лекцій
Пожежна профілактика в будівництві” (для бакалаврів 4-го курсів денної форми навчання напряму підготовки 060101 – «Будівництво» спеціалізації...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства с. Л. Дмитрієв конспект лекцій
Пожежна профілактика в будівництві” (для спеціалістів 5-го курсів денної форми навчання напряму підготовки 0921 060101) – «Будівництво»...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства с. Л. Дмитрієв конспект лекцій
Пожежна профілактика в будівництві” (для магістрів 5-го курсів денної форми навчання напряму підготовки 0921 060101) – «Будівництво»...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства с. Л. Дмитрієв методичні вказівки
Пожежна профілактика в будівництві” (для магістрів 5-го курсів денної форми навчання напряму підготовки 0921 060101) – «Будівництво»...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства в. В. Бізюк, Л. М. Александрова, О. Ф. Грєвцова збірник задач з алгебри
Харківська національна академія міського господ.; уклад.: Бізюк В. В., Александрова Л. М., Грєвцова О. Ф. Х: Хнамг, 2012
В. В. Тісногуз, Національна академія iconХарківська національна академія міського господарства с. Л. Дмитрієв методичні вказівки
Безпека на транспорті” (для студентів 2 курсу денної форми кваліфікаційного рівня бакалавр галузі знань 1702 “Цивільна безпека” напряму...
В. В. Тісногуз, Національна академія iconІнформація про застосування процедури закупівлі в одного учасника Замовник: Найменування. Національна академія природоохоронного та курортного будівництва
Замовник: Найменування. Національна академія природоохоронного та курортного будівництва. Ідентифікаційний код за єдрпоу. 24401092...
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи