Учебное пособие под редакцией icon

Учебное пособие под редакцией




НазваУчебное пособие под редакцией
Сторінка2/12
Дата02.06.2012
Розмір2.44 Mb.
ТипУчебное пособие
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
[19]Глава вторая ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ XVIII в.

В начале XVIII в. стало очевидным, что дальнейшему раз­витию экономики, укреплению Русского государства препятство­вали экономическая, политическая, военная и культурная от­сталость. Чтобы преодолеть эти затруднения, необходимо было выйти к морю, приобрести новые морские порты для установ­ления связей с западноевропейскими государствами, которые в то время стояли относительно выше в своем развитии, чем Россия.

Борьба за выход к морю и последовавшие отсюда войны вы­зывали огромное напряжение экономических и военных сил В этих условиях старый приказной государственный аппарат с Боярской думой уже не отвечал новым требованиям и задачам Русского государства. Сложность социально-политической и эко­номической обстановки России в начале XVIII в. требовала со­здания более прочного централизованного аппарата государев венного управления, чтобы держать в повиновении угнетенные народные массы и решать внешнеполитические задачи.

vПерестройка государственного аппарата в этом направлении была начата Петром I. В результате его активной преобразова­тельской деятельности уже в первой четверти XVIII в в России сложилась новая система государственных учреждений, соот­ветствующая особой форме феодально-крепостнического госу­дарства — абсолютной монархии. ./

Сущность абсолютизма состоит в неограниченной власти мо­
нарха (императора), управляющего, по характеристике В. И Ле­
нина, «-без всякого участия народа в законодательстве и в конт­
роле за управлением»
1. Неограниченная власть монарха в пер­
вую очередь была призвана для борьбы с растущим возмуще­
нием угнетенных масс и опиралась на дворянство и нарождаю­
щуюся буржуазию. '

Реформаторская деятельность Петра I, направленная на укрепление государства дворянства и купечества, затронула са­мые различные стороны государственной жизни России XVIII в. .Среди многих других реформ Петра I видное место заняли ад­министративные реформы, приведшие к ликвидации старых го­сударственных учреждений и созданию нового типа учреждений со строгой регламентацией деятельности, новыми формами де-

^ В И Ленин Поли собр соч, т 4, стр 252

лопроизводства, [20]штатами чиновников, образовавших особую Привилегированную касту бюрократии.

В результате административных реформ прекратила свое -Существование Боярская дума Вместо нее высшим законосове­щательным, административно-распорядительным, судебным и контрольным органом государства стал Правительствующий се­нат образованный указом Петра I от 22 февраля 1711 г.2.

Правительствующий сенат был бюрократическим учрежде­нием. Он состоял из равноправных сенаторов, назначаемых ца­рем (с 1721 г. — императором) независимо от их происхожде­ния. Деятельность Сената контролировалась царем посредством специальных органов надзораJВ осуществлении таких функций особая роль принадлежала генерал-прокурору Сената, долж­ность KOTqporo была введена в 1722 г. Он занял в Сенате не­зависимое положение и был ответственен только перед царем, t Главную роль в Сенате играло присутствие — общее собра­ние сенаторов. На его заседаниях обсуждались и решались ос­новные вопросы, подведомственные Сенату Каждое решение требовало единогласия.

Делопроизводство Сената сосредоточивалось в канцелярии, которая делилась на столы. Во главе канцелярии стоял обер-секретарь Сената. С 1722 г. канцелярия была подчинена генерал-прокурору Сената.

Коренным преобразованиям подвергся центральный аппарат государственного управления. Реорганизация шла по пути лик­видации приказов и создания новых центральных органов уп­равления — коллегий.

Прообразом коллегий явилась открытая в Москве в 1699 г. Бурмистерская палата, на которую было возложено управление посадским населением всех городов России 3. Бурмистерская па­лата была коллегиальным учреждением. Она состояла из бур­мистров, назначаемых из среды купечества, а во главе ее стоял президент. Бурмистерской палате, преобразованной в 1700 г. в Ратушу, подчинялись учрежденные в городах выборные бурми-стерские (или земские) избы.

Новым городским учреждениям были поручены администра­тивные, судебные и, главным образом, финансовые функции уп­равления. Бурмистерская палата, помимо управления бурми-стерскими избами, являлась казначейством, куда поступали до­ходы с городов.

2 ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. IV, № 2321

3 ПСЗ Российской империи Собрание первое, т III, №№ 1674, 1683, 1686.

[21]Состав коллегий определился во время коллежской реформы 1718—1720 гг. В этот период вместо многочисленных приказов (их насчитывалось около пятидесяти) было создано всего 11 кол­легий4 Каждая коллегия имела в Москве свою контору, т. е филиал, обслуживающий учреждения второй столицы и нужды московского дворянства и купечества. Вотчинная коллегия, на­ходившаяся в Москве, имела свою контору в Петербурге.

В 1720 г. на правах коллегии было образовано еще одно центральное учреждение — Главный магистрат, предшественни­ком которого была Бурмистерская палата Местными органами Главного магистрата были городовые магистраты, заменившие собой бурмистерские избы

Коллегии — это центральные распорядительные органы от­раслевого управления, подчиненные царю и Сенату и руково­дившие местными государственными учреждениями. Их отличие от приказов состояло в том, что в них был коллегиальный по­рядок рассмотрения и решения вопросов. В этом Петр I видел гарантию более правильного решения вопросов. Он говорил' «все лучшее устроение через советы бывает» j

Коллегии отличались от приказов также тем, что они имели единообразное внутреннее организационное построение, более четкое разграничение функций. В отличие от приказов деятель­ность коллегий была основана на строгой регламентации зако­нами их правового положения, функций, обязанностей коллеж­ских чинов, что придавало коллегиям более выраженный бюро­кратический характер.

В период 1708—1710 гг и 1719—1720 гг. были проведены две губернские реформы. В результате их к концу 1720 г. сложи­лась устойчивая система учреждений местного аппарата управ­ления. !

Вся" территория государства была разделена на губернии (вначале их было восемь). Во главе каждой губернии был по­ставлен губернатор, непосредственно подчинявшийся царю. Гу­бернатор возглавлял губернскую канцелярию — орган губерн­ского управления.

[Губернии делились на провинции, -возглавляемые воеводами и осуществлявшими управление через провинциальные канцеля-ряии.

.Провинции стали основными административно-территориаль­ными единицами с широкими полномочиями воевод. Воевода был

4 Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Вотчинная коллегия, Ка­мер-коллегия, Штате контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Ма­нуфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Коллегия иностранных дел.


[22]обязан осуществлять надзор за всеми чиновниками провинции, контролировать исполнение всех указаний и предписаний, исхо­дящих от императора, а также от вышестоящих учреждений, обеспечивать военную безопасность провинции, следить за ис­правным отправлением повинностей и подавлять всякие попытки классового сопротивления. Особое положение воевод и провин­циальных канцелярий подчеркивалось тем, что они могли непо­средственно сноситься с коллегиями и Сенатом, минуя губерн­ские канцелярии.

«^Реформы центрального и местного аппарата управления зна­чительно увеличили кадры бюрократии, роль которой в работе государственного аппарата непрерывно повышается»' Бюрокра­тия становится одной из основных опор царского самодержавия. Российский абсолютизм постепенно превращается в монархию, для которой характерно «самовластие чиновников и полиции и бесправие народа»5.

Работа разросшейся государственной машины Российской империи требовала упорядочения делопроизводства, разработки и внедрения системы норм, регулирующих постановку докумен­тирования в государственных учреждениях. Особенностью поста­новки документирования в учреждениях петровского времени и всего XVIII в. является то, что она все решительнее определяет­ся законодательством.

1Так, еще в 1699 г., по предложению «прибылыцика» Алексея Курбатова, Петр I вводит гербовую бумагу6, что давало госу­дарству дополнительный доход. В 1700 г. опубликованы указы царя об отмене столбцовой формы делопроизводства и замене ее тетрадной формой. В том же году другим указом царя вве­дена крепостная форма совершения актов (купчих грамот и других). Эта обязанность возлагалась на Ратушу и Большую московскую таможню. За площадными подьячими было остав­лено писание челобитных, а несколько позже был установлен институт «крепостных подьячих», представлявший систему рус­ского нотариата 7/

28 февраля 1720 г. был издан «Генеральный регламент» кол­легий8, по которому в коллегиях и других государственных уч-

5 В. И. Ленин. Поли, собр соч., т. 5, стр. 252.

6 П. А. Картавое. Исторические сведения о гербовой бумаге в России, вып. I, СПб., 1900.

7 ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. IV, №№ 1740, 1797,1803.

8 ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. VI, № 3534; см. также Н. А. Воскресенский. Законодательные акты Петра I, т. I, M—Л., 1945, стр. 411—512.

реждениях [23]XVIII в в законодательном порядке была определе-нановая организация делопроизводства.

"^Делопроизводство в коллегиях существенно отличается от делопроизводства в приказах. Если делопроизводство в прика­зах строилось главным образом на нормах обычного права, кан­целярских традициях и не регулировалось законодательством, то делопроизводство в коллегиях твердо основывалось на нормах закона. Основным таким законодательным актом был Генераль­ный регламент.

Генеральный регламент подробно определял порядок рабо­ты коллегий и решения в них дел, он давал законченную орга­низационную форму и систему норм по документированию дея- * тельности коллегий. Генеральный регламент подробно определял состав коллегий и обязанности их членов. Работа в коллегии

-являлась присяжной должностью и все чины коллегии давали письменную или устную присягу служить «верой и правдой» под страхом наказания царским судом/]}

Аппарат коллегии делился на присутствие (общее собрание членов коллегии) и канцелярию.

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-прези-лента, четырех советников и четырех асессоров. Президент кол­легии назначался императором. Им же на основании представ­ления Сената утверждался вице-президент. Остальные коллеж­ские чины из состава присутствия коллегии назначались Сена­том.

Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, ре­гистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков (для письменных переводов), толмачей (дляустных переводов) и вахмистра (сторожа коллегии).

Центральной фигурой в коллежской канцелярии был секре­тарь. На нем лежала ответственность за постановку делопроиз­водства в коллегии, подготовка дел к слушанию и доклад их на заседании присутствия, хранение печати коллегии. Секретарь должен был хорошо знать законы и в докладах по делам на заседании присутствия делать обязательные ссылки на соответ­ствующее законодательство. От того, как подготовил секретарь дело к слушанию, на какие статьи закона сослался, как доло­жил содержание дела, — во многом зависел исход решения де­ла присутствием коллегии.

Заседания присутствия подлежали документированию. Для этого нотариус обязан был вести протокол заседания по уста­новленной Генеральным регламентом форме. Вверху протокола

•проставлялась дата заседания — год, число, месяц. Затем ука-

зывались [24]присутствующие на заседании члены, далее следовал текст протокола. Предусматривалось ведение пространных и кратких протоколов в зависимости от важности дел г Протокол заседания подписывался всеми членами присутствия,, принимав­шими участие в обсуждении вопросов.

На заседании присутствия в первую очередь должны был» слушаться дела «государственные», а среди них «интересные» (т. е. связанные с интересами царской казны), и только затем дела «приватные» (частных лиц). Очередность слушания дел определялась временем их поступления в коллегию. Для этого при «вступлении» документов секретарь должен был помечать на полученном документе (в правом верхнем углу) номер » дату его получения.

Решения по обсуждаемым вопросам выносились, простым большинством голосов членов присутствия. В случае равенства-голосов перевес получала сторона, имевшая голос президента коллегии. При этом, весь ход обсуждения дела, решение по не­му, а также особые мнения отдельных членов присутствия должны были подробно записываться в протокол заседания.

С особой тщательностью в Генеральном регламенте были разработаны вопросы регистрации документов «полученных» и «отпущенных». Основная цель регистрации документов заклю­чалась в их охране. Одновременно регистрационные журналы: представляли систему справочного аппарата как для наведения справок о полученных и отправленных документах, так и для контроля исполнения документов.

Генеральным регламентом предусматривалась общая реги­страция всех дел, рассматриваемых в коллегиях. Для этой це­ли коллежский регистратор вел журнал под названием «Повсе­дневная записка». В этот журнал «по алфавиту, числу и меся­цу» записывалось содержание всех получаемых и отправляемых дел- с указанием упоминаемых в них имен, а также куда и ко­му направлены дела.

Повседневная записка велась на основании «концептов все­го года», т. е. указов или доношений, являвшихся конечным ито­гом рассмотрения дел. Из концептов было видно как содержа­ние дел, так и принятые по ним решения. Таким образом, Ге­неральный регламент прежде всего предусматривал системати­ческую запись всех дел, расположенных во-первых, по алфави­ту лиц, которых дела касались, и, во-вторых, в хронологической последовательности. Для контроля исполнения по каждому делу отмечалось «кому и куда дело послано» на исполнение. Все это делало Повседневную записку основным справочным посо-

бием [25]при наведении справок о всех делах, рассмотренных в коллегии, и для контроля за их исполнением.

Кроме того, целям контроля исполнения служили две «рос­писи», которые вел нотариус. В одну роспись вносились все дела, которые подлежали рассмотрению и исполнению в колле­гии. В этой росписи перечислялись все дела, подлежащие слу­шанию на заседании присутствия, определялась последователь­ность их слушания, отмечалось, какие дела еще не рассмотрены («не вершены»), а также какие дела решены («вершены»), но­не исполнены. Эта роспись во время заседания присутствия на­ходилась на столе перед президентом коллегии. Отсюда назва­ние этой росписи — «настольный реестр вершенных, но не ис­полненных дел».

Другая роспись велась вершенным (решенным) и исполнен­ным делам. В этой росписи секретарь канцелярии отмечал, ко­му из чиновников дело передавалось на исполнение после при­нятия решения на заседании присутствия.

Для учета (входящих и исходящих документов в канцелярии велись четыре книги, получившие общее название «регистрату­ры». Регистратура состояла из четырех книг: «А», «В», «С» и «D». В двух книгах — «А» и «В» — регистрировались исходя­щие документы. Две другие книги — «С» и «D» — служили для регистрации входящих документов.

В книгу «А» копиистом вносился полностью текст писем, ре­ляций, докладов, посылаемых из коллегии на имя царя и Сена­та, с указанием «всех чинов», подписавших документ. В кни­ге «В» записывались все остальные документы, которые отправ­лялись из коллегии всем другим учреждениям и отдельным лицам. Книга «В» велась аналогично книге «А». Записи в кни­гах велись в хронологической последовательности отправления-

-документов; причем кратко указывалось название дел, что свя­зывало эти книги регистратуры с журналом Повседневной за­писки.

Несколько иной характер носили книги «С» и «D».

Книга «С» представляла собой, во-первых, все указы и де­ла, полученные в течение года от царя и Сената и расположен­ные в хронологической последовательности, во-вторых, реестр к ним. Все это переплеталось вместе и приобретало форму книги.

В книгу «D» включались все остальные документы, получен­ные коллегией от других учреждений и отдельных лиц. Доку­менты в книге располагались по провинциям и в хронологиче­ской последовательности; к ним также составлялся реестр, а за-

тем [26]все эти материалы, собранные за год, вместе переплетались и получалась книга «D» В реестре книги «D» документы реги­стрировались в хронологической последовательности с указа­нием учреждений откуда они были присланы. Благодаря этому необходимую справку о деле можно было получить и по кни­ге «D», и по журналу Повседневной записки Таким образом, журнал Повседневной записки представлял своеобразный ука­затель к книгам «регистратуры». В Генеральном регламенте так и было записано, что журнал Повседневной записки служит целям «найти, что в регистратуре (в записных книгах) искать надобно-Большое внимание в Генеральном регламенте уделено по­рядку удостоверения документов. Документы, составленные на основании принятых решений, подписывались членами присут­ствия, оказавшимися в момент подписания налицо. Кроме того, на документах была обязательна «скрепа» (подпись)! секретаря канцелярии Скрепа свидетельствовала о правильности состав­ления документа по форме и соответствии закону.

Наиболее важные документы составлялись секретарем кан­целярии, остальные, по указанию секретаря, — канцеляриста­ми. Часть документов (дипломы, патенты) составлялась «по ге­неральным формулярам» (образцам). Документы, подготовлен­ные канцеляристами, проверялись секретарем.

В специальной главе Генерального регламента устанавли­вался порядок пользования печатями. Для каждой коллегии предусматривалась своя печать с изображением государствен­ного герба и «с надписанием звания» коллегии. Проставление печати на документах должно было производиться в присутствии двух свидетелей; одним из них мог быть вахмистр.

Генеральный регламент не оставил без внимания вопросы охраны государственной тайны. Так, пакеты с документами, по­лученными от царя или Сената, мог распечатывать только пре­зидент коллегии. Категорически запрещалось хранение кем бы то ни было служебных документов дома.

За серьезные должностные преступления, нарушения государ­ственных интересов (хищение и подделка документов, прежде­временное разглашение решений коллегии и тайны голосова­ния, взяточничество) предусматривались строгие меры наказа­ния как «вышним, так и нижним» чинам: смертная казнь, «веч­ная на галеры ссылка с вырезыванием ноздрей и с отнятием всего имения». За меньшие преступления назначались — вре­менная ссылка на галеры, полная или частичная конфискация имущества, лишение чина или денежный штраф.

[27]В делопроизводстве коллегий возникло много новых разно­видностей документов, которых не знало делопроизводство в приказах. Кроме того, многие документы XVI—XVII вв. полу­чили новые наименования Толкование наименований таких до­кументов дается как в самом тексте Генерального регламента, так и в особом списке иностранных слов, приложенном к регла­менту.

8 Генеральном регламенте имеются общие определения, от­носящиеся к документам: «доказательное письмо», толкуемое регламентом как понятие документ, «оригинальное письмо» (как подлинник), копия «отправления» (как отпуск документа), «концепт», толкуемый как «сочинение черное» (черновик) или как «сочинение всяких указов и доношений», т е. составление любого документа.

Изменился состав документов, носящих законодательный ха­рактер Так, наиболее распространенный в XVI—XVII вв. вид документа — грамота — в XVIII в использовалась, главным образом, в сношениях с иностранными государствами. Внутри государства применялись, в основном, указы царя. Кроме того, появились другие виды документов законодательного характе­ра- регламенты, уставы, инструкции (генеральные и партику­лярные), приговоры и др.

Изменились названия и появилось много других видов доку­ментов, употреблявшихся в переписке центральных и местных учреждений XVIII в Так, прежние наказные грамоты воево­дам, заменили инструкции, место памятей заняли «промемо-рии», «требования», а место прежних отписок — реляции, ра­порты, доношения, экзекуции (донесения об исполнении ука­зов царя)).

Жалованные грамоты Генеральным регламентом были пере­именованы в дипломы, причем жалованные грамоты на чин по­лучили название патентов.

Наиболее употребительные в XVII в просительские докумен­ты — челобитные — не изменили своего названия, но суще­ственно изменилась форма их написания. Согласно указу Пет­ра I «О форме суда» (1723 г.) требовалось, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама прось­ба излагалась по пунктам9. Это облегчало чтение и усвоение содержания челобитных, дачу указаний об исполнении (на полях против каждого пункта) и контроль исполнения.

Изложение содержания по пунктам в петровское время ха-

9 ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. VII, № 4344.

рактерно [28]не только для челобитных. Многие другие документы также писались по пунктам. Петр добивался краткости изложе­ния, его последовательности, показывая личный пример редак­тирования и составления документов. Так, например, Генераль­ный регламент имел тринадцать редакций, указ «О должности Сената» — шесть и т. д.10.

В делопроизводстве XVIII в , по сравнению с XVI—XVII вв , практиковалась более четкая группировка документов в первич­ные комплексы (дела) и их хранение.

Основную массу первичных комплексов составляли дела, рассматриваемые коллегиями в обычном порядке. В большин­стве случаев в эти дела документы группировались по вопро­сам (предметно-вопросному признаку). Но нередко документы группировались в дела по корреспондентскому и географиче­скому признакам. Применение географического признака при первичной группировке документов отчасти объясняется тем, что структурные подразделения канцелярий коллегий (столы и повытья) ведали не только отдельными вопросами, но и теми или иными территориями государства. В связи с этим дела, сформированные в столах и повытьях, представляли доку­ментацию более или менее определенного содержания и относя­щуюся к определенной географической местности.

Отдельную группу документов коллегий составляли указы царя и Сената. Эта категория документов группировалась в дела отдельно от остальных документов, как правило, по номи­нальному, авторскому и хронологическому признакам. Такая группировка законодательных актов царя и Сената отчасти объясняется системой регистрации, введенной Генеральным рег­ламентом, — наличием книги «С» регистратуры.

Генеральным регламентом было введено понятие об архивах и установлен порядок сдачи в них законченных производством дел. Эти вопросы нашли отражение в специальной (44-й) главе Генерального регламента, касающейся организации архивов при коллегиях. В ней предусматривалось создание трех катего­рий архивов: а) текущих архивов при канцеляриях коллегий и контор, в которых все документы и дела должны были хра­ниться в течение трех лет; б) ведомственных архивов (архивов коллегий)), в которые канцелярии должны были сдавать с «рос-пискою архивариусу» все документы и дела по истечении трех лет; в) государственных (исторических) архивов, куда всеми

10 ^ Н. А. Воскресенский Законодательные акты Петра I, т I, M.—Л, 1945, стр. 411—412, 281—282.

[29]коллегиями должны были сдаваться «особые уставы, регламен­ты и все документы», нужные для справок.

Генеральным регламентом предусматривалось образование двух государственных архивов: при Коллегии иностранных дел, хранящего документальные материалы всех коллегий, которые «не касаются приходу и расходу», и при Ревизион-коллегии для хранения дел, относящихся к учету государственных доходов и расходов. При этом требовалось, чтобы дела сдавались в архи­вы в систематизированном виде и в сопровождении описей, к которым составлялись алфавиты личных имен.

Создание всех указанных видов архивов (за исключением государственных, оставшихся в проекте) является дополни­тельным свидетельством дальнейшего развития документирова­ния в XVIII в., когда наряду с канцеляриями и конторами, ве­дущими делопроизводство, возникают самостоятельные части учреждений — архивы, в обязанности которых входит хранение и организация использования документальных материалов, об­разовавшихся в деятельности коллегий.

Законодательство петровского времени и, прежде всего, Ге­неральный регламент, является важнейшим этапом в дальней­шей бюрократизации государственного аппарата и бюрократи­зации документирования его деятельности. Кульминационным пунктом развития этой бюрократизации яв~илось законодатель­ное оформление правового положения дворянства и чиновной -бюрократии «Табелем о рангах», введенным в действие в 1722 г. Согласно Табели о рангах всему составу государствен­ных чиновников были присвоены чины и титулы, которые за­крепляли чиновную иерархию Российской империи п. Эти чины и титулы употреблялись вплоть до Великой Октябрьской социа­листической революции и служили благотворной почвой для процветания, по характеристике В. И. Ленина, «чинопочитания» в государственном аппарате царской России.

11 Табелем о рангах всего было установлено 14 классов чинов: от канц­лера, действительного советника (1-й класс) до коллежского регистратора (14 класс). Чинам были присвоены общие титулы: «высокопревосходитель­ство» (1 и 2 классов), «превосходительство» (3 и 4 классов), «высокородие» (5 класса), «высокоблагородие» (6, 7 и 8 классов), «благородие» (осталь­ных классов).

Кроме общих титулов, приобретенных чином, употреблялись частные ти­тулы, присваемые по должности («господин предводители дворянства», «гос-лодин губернатор» и т. п.). При обращении в письменной форме частные титулы соединялись с общими (например, «Его высокопревосходительству господину тайному советнику...»).

Второй вид частных титулов связывался с происхождением. Такими ти­тулами были: князь, граф, барон, дворянин.

[30]В последней четверти XVIII в. в России проводится корен­ная реорганизация местного аппарата управления. Уже в 60-х годах этот аппарат оказался недостаточно работоспособным. Губернские, провинциальные и воеводские канцелярии не справ­лялись с многочисленными распоряжениями Сената, коллегий и контор. Жалобы на волокиту и злоупотребления местной ад­министрации были громко заявлены правительству депутатами Комиссии для сочинения проекта нового уложения 1767— 1768 гг, призванной составить новый свод законов Российской империи.

Но главной причиной реорганизации аппарата управления на местах была крестьянская война 1773—1775 гг. под предводи­тельством Емельяна Пугачева, которая до основания потрясла самодержавно-крепостническое государство. Беспощадно рас­правившись с народным восстанием, правительство Екатерины II приступило к реформе местного управления, издав 7 Ноября 1775 г, закон под названием «Учреждения для управления гу­берний Всероссийской империи»12.

Губернская реформа Екатерины II, предпринятая в целях дальнейшего укрепления роли дворянства в государственном уп­равлении, внесла единообразие в устройство губерний и управ­ления ими на основе разграничения административно-полицей­ских, финансовых и судебных функций с созданием соответству­ющих органов управления.

Особенностью губернской реформы 1775 г. было перенесение-центра тяжести управления на места с наделением главных должностных лиц местной администрации необычайно широки­ми полномочиями. Второй характерной особенностью реформы было внесение в работу местных учреждений коллегиальных форм решения вопросов. Почти все местные учреждения имели общее присутствие — коллегиальный орган, состоящий из не­скольких чиновников (советников и асессоров). В этом было заимствование форм работы коллегий, установленных Генераль­ным регламентом.

Результатом губернской реформы 1775 г. явилась ликвидация
большинства коллегий, из которых были оставлены только*
три — Иностранных дел, Военная и Морская. В 1782 г. был
упразднен Главный магистрат. Функции ликвидированных кол­
легий и Главного магистрата были распределены между новы­
ми местными учреждениями и Сенатом.

Деление территории государства на губернии сохранилось.

12 ПСЗ Российской империи. Собрание первое, т. XX, №'14392. 30

[31]Но они получили новое название — наместничеств во главе с наместниками. Наместники, в отличие от прежних губернаторов^ были наделены исключительными полномочиями и самостоятель­ностью. Они были ответственны только перед императором и Сенатом. На них возлагалось наблюдение за «благонравием, порядком и тишиной», а в случае «ослушания народного» — применение военной силы, для чего в распоряжении наместни­ков находились местные войска и полиция. Органом управле­ния наместничества было наместническое правление во главе с наместником.

{~ В 1798 г. должности наместников были упразднены. Управ-!ление губерниями целиком перешло в руки губернаторов. Исчез-'ли наместнические правления. Главным административным уч­реждением стало Губернское правление во главе с губернато­ром. Задачи и функции губернских правлений существенно не ' изменились. Они призваны были осуществлять общее руковод-jctbo отраслевыми местными учреждениями, принуждать насе-(ление и подчиненный аппарат к неуклонному исполнению зако-^нов и распоряжений центральной и местной властей.

Губернии (наместничества) делились на уезды. Органом уездной администрации и полиции был Нижний земский суд, во главе которого стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством.

Нижний земский суд стал главным административным (не судебным) органом управления уезда. Его основное назначение состояло в исполнении всех распоряжений вышестоящего на­чальства, он был обязан наблюдать за «благонравием, поряд­ком и тишиной» в уезде, следить за исправной уплатой податей населением. Ему предписывалось принимать противопожарные меры, ведать продовольственным делом, дорожным хозяйством.

Другие учреждения губерний (наместничеств), возникшие в результате губернской реформы 1775 г., носили отраслевой ха­рактер. Среди таких учреждений важную роль приобрела Ка­зенная палата — основной финансовый и хозяйственный орган наместничества во главе с вице-губернатором. Казенной палате подчинялись уездные казначейства.

На правах палаты в каждом наместничестве учреждался Приказ общественного призрения под председательством губер­натора (наместника). Приказу были вверены дела здравоохра­нения, просвещения, казенной благотворительности, а также надзор за работными и смирительными домами. Лучше всего исполнялась последняя (полицейская)! обязанность приказа.

Реформой 1775 г. на местах вводилась система судебных уч-

реждений [32]Главными судебными органами губернии (наместни­чества) были Палата уголовного суда и Палата гражданского суда (для всех сословий). Сословными судами были. Верхний земский суд (для дворян), Губернский магистрат (для город­ских сословий, купцов, мещан, цеховых ремесленников) и Верх­няя земская расправа (для крестьян). В уездах сословными су­дами были. Уездный суд (для дворян), Городовой магистрат (для горожан) и Нижняя земская расправа (для крестьян).

«Учреждения для управления губерний» Российской империи лодробно определили не только место и функции присутствен­ных мест (губернского правления, казенной палаты, судебных палат), но и порядок делопроизводства в этих учреждениях, по­рядок, основанный в главных чертах на указаниях Генерально­го регламента.

Особое внимание в «Учреждениях» уделено установлению иерархии «властей и мест» и определению порядка сношений между ними Переписка между учреждениями превращается в своеобразный ритуал, который нужно было хорошо знать, что­бы занимать свое место в служилой бюрократии.

Для сношений «властей и мест» устанавливались определен­ные виды документов, в зависимости от положения учреждения в иеархической лестнице. Так создавалась иерархия не только учреждений, но и документов.

Губернаторы получали от царя и Сената указы и представ­ляли им рапорты и доношения. Всем учреждениям губернии — губернскому правлению («когда в нем губернатор не присут­ствует»), судебным палатам, приказу общественного призре­ния — губернаторы давали предложения и получали от них представления. С городничими и земскими исправниками губер­наторы сносились предписаниями и принимали от них рапорты и доношения.

Губернское правление от царя и Сената получало указы и высылало им рапорты и доношения Всем подчиненным местам и должностным лицам — уездным и земским судам, магистра­там, исправникам — губернское правление посылало указы и получало от них рапорты и доношения. С судебными палатами, приказом общественного призрения губернское правление сно­силось сообщениями.

Казенная палата от верховной власти и Сената получала ука­зы, повеления, представляя им, в свою очередь, рапорты и до­ношения. С губернским правлением, судебными палатами и дру­гими равными им учреждениями казенная палата сносилась сообщениями.

[33]Таким образом, в видах документов и порядке сношений вы­ражалась строгая субординация учреждений. Вышестоящие ин­станции «указывали», нижестоящие «доносили» об исполнении указаний. Равные инстанции сносились между собой на пари­тетных началах — предложениями и сообщениями.

Аппарат местных учреждений XVIII в , так же как и в кол­легиях, состоял из двух частей- присутствия и канцелярии. В состав присутствия губернских учреждений входили советники и асессоры, имевшие право подписания документов. В судебных учреждениях присутствие составляли председатель, советники и заседатели Канцелярию возглавлял секретарь. Помимо его, в зависимости от объема работы местного учреждения, штат кан­целярии состоял из чиновников: регистраторов, протоколистов, канцеляристов, писцов.

Порядок решения дел в учреждениях, созданных по рефор­ме 1775 г., был в основном коллегиальным. Как и в коллегиях, дела рассматривались на заседаниях присутствия. Сам процесс подготовки и решения дел складывался из четырех этапов.

Первый этап — получение и регистрация документов. Все поступающие в учреждение документы должны были прини­маться только в самом учреждении. На «входящем» документе председателем присутствия или старшим членом присутствия отмечалась дата получения документа, после чего он заносил­ся в реестр входящих документов и докладной реестр. Зареги­стрированные документы распределялись по соответствующим исполнителям и заносились в целях установления очередности слушания дел в настольный реестр. Секретарем канцелярии ве­лась роспись решенных и нерешенных дел с указанием^ где на­ходятся эти дела.

После соответствующей регистрации поступивших документов начинался второй этап — подготовка дел к слушанию на засе­дании присутствия. По делу собирались различного рода допол­нительные материалы: справки, выписки из законов и т. д. Пос­ле этого секретарем канцелярии составлялась докладная запис­ка по данному делу. Докладная записка представляла собой краткое изложение данного дела по существу, а также ссылки на соответствующие статьи законов. В докладной записке ука­зывался инициативный документ, на основании которого воз­буждалось дело (указ, прошение, доношение и др.) и описыва­лось, со ссылкой на документы, все последующее производство по делу. В справках приводились текстуально или в сокращен­ной форме свидетельства, акты и другие доказательства. В ссылках указывались статьи законов и в необходимых случаях


[34]приводились выписки из них. Докладные записки скреплялись по листам подписью секретаря, несшим ответственность за точ-ность записки и за соответствие ее формы закону Составление докладной записки требовало большого умения. Она была до­кументом на основании которого обычно и решалось дело.

Подготовленное таким образом дело выносилось затем на заседание поисутствия Начинался третий этап в процессе реше­ния дел — слушание и решение дела на заседании присутствия. Ход обсуждения и решение по делу документировались в жур­нале заседания присутствия, представлявшем из себя подроб­ный протокол заседания присутствия. На основании протокола принятое решение формулировалось в виде «приговора» или «определительного решения», которые включались в состав рас­сматриваемого дела.

После этого наступал четвертый этап — исполнение дела. Оно заключалось в изготовлении исходящего документа. Исхо­дящие документы записывались дословно в реестрах, которых было два: один реестр служил для регистрации рапортов, до-ношений, представлений, а другой для регистрации сообщений равным учреждениям, а также указов и предписаний подчинен­ным учреждениям и лицам. Журналы, протоколы и исходящие документы скреплялись подписью секретаря и подписывались всем составом членов присутствия. Каждое учреждение имело свою печать, которой, помимо подписей, удостоверялись доку­менты

Наряду с общими нормами, установленными законодательст­вом, в делопроизводстве центральных и местных учреждений XVIII в в зависимости от характера их деятельности, были и особенности. Так, в губернских правлениях сосредоточивалось документирование различных сторон экономической жизни гу­берний: состояние промышленного производства, дорожного строительства, состояние податного населения и т. д. В городо­вых магистратах велись книги для регистрации явочных актов при совершении различных сделок и при протесте векселей. В уездных судах велись книги записи купчих и крепостных грамот, контрактов и условий.

В «Учреждениях для управления губерний» определяется и порядок ведения архивов в местных учреждениях. Архивы уч­реждений делились на текущий и окончательный. В текущем ар­хиве хранились уставы, регламенты, инструкции и другие спра­вочные материалы для постоянного пользования. В оконча­тельный архив сдавались по описи законченные производством дела, а также документы, не нужные для текущей работы.

[35]XVIII век в развитии делопроизводства характеризуется не­прерывным нарастанием бюрократического начала со все уси­ливающейся ролью чиновничества, набиравшегося из дворян. Делопроизводство в учреждениях этого периода представляло детально регламентированный «обряд», сложности которого способствовала громоздкость государственного аппарата и его неповоротливость.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Схожі:

Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие под редакцией доцента
Учебное пособие'подготовлено коллективом авторов — пре­подавателей кафедры доиу-ментоведения и организации госу­дарственного делопроизводства...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие под редакцией доцента
Учебное пособие'подготовлено коллективом авторов — пре­подавателей кафедры доиу-ментоведения и организации госу­дарственного делопроизводства...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие для вузов Под редакцией А. Л. Журавлева Москва 2002 уд к 159. 9 Ббк88 с 69
Данное учебное пособие есть краткое изложение курса «Соци-альная психология» для студентов факультетов психологии класси-ческих,...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие для студентов и преподавателей медицинских вузов (2-е издание) Под редакцией академика нан и амн украины профессора А. Д. Визира
«Методические разработки практических занятий по пропедевтике внутренних болезней»: Учебное пособие для студентов и преподавателей...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие для студентов и преподавателей медицинских вузов (2-е издание) Под редакцией академика нан и амн украины профессора А. Д. Визира
«Методические разработки практических занятий по пропедевтике внутренних болезней»: Учебное пособие для студентов и преподавателей...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие Под редакцией Ю. В. Лобзина
Оно является обучающим пособием, с помощью которого курсанты могут самостоятельно освоить методы и практические навыки, необходимые...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие / М. И. Крулькевич, И. А. Курдюмова
Коммуникации в управленческой деятельности организаций. Учебное пособие / М. И. Крулькевич, И. А. Курдюмова. Под ред д-ра экономических...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие / М. И. Крулькевич, И. А. Курдюмова
Коммуникации в управленческой деятельности организаций. Учебное пособие / М. И. Крулькевич, И. А. Курдюмова. Под ред д-ра экономических...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие по курсу: «логистика» г. Симферополь 2005 г. Скоробогатова Т. Н. Логистика: Учебное пособие: 2-е изд
Учебное пособие представляет собой лекции преподавателя тну, кандидата экономических наук Скоробогатовой Т. Н. и содержит основные...
Учебное пособие под редакцией iconУчебное пособие для студентов высших учебных заведений
Рекомендовано ученым советом Сумского государственного университета как учебное пособие
Додайте кнопку на своєму сайті:
Документи


База даних захищена авторським правом ©zavantag.com 2000-2013
При копіюванні матеріалу обов'язкове зазначення активного посилання відкритою для індексації.
звернутися до адміністрації
Документи